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1、论银行收费的合法性与正当性（商业）银行服务收费与定价问题已成为当前的一个社会焦点问题。自2002年以来，国内各大银行开始对大量服务收费项目及标准进行调整，并在总体上呈现出收费项目大量增多、收费费率普遍提高的基本特征。资料显示，国内银行提供的收费服务项目已经超过750种 WriteZhu（1）； 141-42, WriteZhu（2）； 229-31，银行增加收费项目、提高费率标准的作法引起了社会的广泛关注，同时，也引起了消费者与银行间的争论与冲突。国内理论界对这一社会问题的分析出现了两种主要观点的对立。其中，一种观点认为，银行服务属于公共产品，涉及重大公共利益，因而服务收费及价格应当由政府制订
2、或指导制订；另一种观点则认为，银行作为市场主体与一般企业并无本质区别，收费与定价权应当归于商业银行本身，否则即干预了银行的自主定价权。但是，论者关于银行收费问题的讨论多是从银行竞争环境变化、成本核算、管理模式变迁、银行创新、银行市场细分、银行业竞争力等金融学、经济学与管理学视角展开 WriteZhu（1）； 1，从法律规范视角进行的讨论、特别是对现行法律制度进行解释性分析并提出具体改善建议的却很少 WriteZhu（2）； 2。笔者认为，对银行收费与定价问题的讨论，一方面有必要从制度与规范层面展开并在现行法律规范下作出银行收费的合法性判断，另一方面，讨论更应超越现行法律规范上升到对规范的正当性
3、与应然性讨论的层面。本文主要内容包括：基于对银行及其服务的本质属性判断，区分实践中两种不同类型银行服务，结合我国银行业的客观社会、经济与制度环境，以法律的视角对银行服务收费及定价的合法性与正当性作出分析。一、授权性立法与判断的不确定性讨论中的银行收费问题实际涉及两个法律问题，一是银行是否有权对服务收费，即收费权问题；二是银行是否有权对服务自主定价，即定价权问题。两个问题有很强的相关性与联动性，但是仍有不同。（一）关于收费权 WriteZhu（3）； 3在国际范围内，目前除巴西等少数国家以外，绝大多数国家对银行服务收费的项目（包括存款、贷款与中间业务）不以立法进行规范，而是由银行自主确定收费项目
4、。少数以法律、法规角度进行规范的，也只是提出管理方面的要求，如要求商业银行明示收费项目、收费标准，要公平、公正收费等 WriteZhu（3）； 380 WriteZhu（4）； 449。笔者认为，作为市场参与主体，银行对所提供服务收取合理费用是市场经济的内生要求。银行在提供服务时不可避免地会发生人力、财力、物力等各类成本，通过收取对价以弥补成本并获得合理收益无疑是正当的、公平的。在我国，银行收费是我国银行业市场化、商业化发展到一定阶段的具体表现 WriteZhu（4）； 4 WriteZhu（5）； 518 WriteZhu（6）； 618，如学者指出，随着我国市场经济的建立与发展，必然导致银
5、行“免费午餐”的时代结束并进入银行收费时代 WriteZhu（7）； 75。事实上，这种转变已经在立法中得到法律确认：我国1994年颁布、2003年修订的商业银行法第4条明确规定，商业银行以安全性、流动性、效益性为导向，实行“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的经营原则。中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会联合公布、2003年实施的商业银行服务价格管理暂行办法则确立了银行服务收费的合法地位与合法方式 WriteZhu（5）； 5，这些法律规范，为我国商业银行服务享有收费权提供了法律依据。（二）关于定价权最易产生分歧的问题是，享有收费权的银行是否可以完全自主地决定其服务收费标准，
6、即银行是否可以享有完全的自主定价权？近年来关于银行收费的争论，实质上是对银行定价权问题的争论。争论之所以产生，源于在银行定价权安排上存在着的一对难以调和的矛盾与冲突：一方面，银行作为市场主体对其产品及服务享有自主定价权是银行自主经营权的重要内容组成，也符合市场经济的一般规律。另一方面，基于保护公共利益的需要，政府有权、有义务对涉及社会公共利益、具有重要社会影响的商品价格实行政府干预，银行服务属于具有重要社会影响的商品，因此有必要对银行服务价格进行必要控制。那么，我国现行法律对此是如何作出制度性安排的呢？我国1998年价格法规定，国家实行并逐步完善由市场形成价格的机制。根据该法，大多数商品和服务
7、价格实行市场调节价，只有极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价 WriteZhu（6）； 6，对于重要的公益性服务价格，政府可以实行政府指导价或者政府定价 WriteZhu（7）； 7。从文义上看，这里的“可以”是一种授权性安排，即授权政府对涉及公共利益的产品决定是否进行价格干预、是否要求产品提供者执行政府确定的价格。根据该法，一旦政府决定对某项产品价格进行干预，则意味着产品提供者的定价权受到限制；反之，如果某项产品未被纳入政府定价范围，则产品生产者应享有对产品的自主定价权。价格法的其它条款进一步明确了这种授权性安排：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央和地方定价目录
8、为依据。” WriteZhu（8）； 8针对银行服务定价，我国商业银行服务价格管理暂行办法规定，商业银行服务收费价格实行政府指导价与银行自行定价两种类型价格。实行政府指导价的商业银行服务主要是：（A）人民币基本结算类业务，包括：银行汇票、银行承兑汇票、本票、支票、汇兑、委托收款、托收承付；（B）银行业监督管理委员会、国家发改委根据对个人、企事业影响程度以及市场竞争状况确定的商业银行服务项目。除此以外的其他服务实行市场调节价，由商业银行自行制定和调整 WriteZhu（9）； 9。据此，我国只有7类银行收费项目被明确列为政府定价范围，其它类型的银行服务价格是否纳人政府指导定价范围或者属于银行自行
9、定价范围，完全取决于政府相关部门的裁量与决定。表面上看，价格法与商业银行服务价格管理暂行办法似乎已经解决了银行定价权安排上的矛盾与冲突，通过“授权性为主、强制性为辅”的安排，授权政府对银行服务政府定价与银行自主定价之间的界线作出决定。有学者甚至认为，商业银行服务价格管理暂行办法实际上赋予了商业银行自主定价权 WriteZhu（7）； 75，但笔者却认为，这种授权性安排虽然理论上具有合理性，使银行收费自主定价的范围更具灵活性，也更利于政府监管部门根据实际情况及时调整，但是，其弊端也是显而易见的：即该制度安排很大程度上造成了银行定价权范围判断上的不确定性，使我们对某一具体银行定价行为的合法性难以作
10、出准确的判断。原因是：除列明的7类基础服务项目外，现行规范对绝大多数银行收费项目定价权未作出规定，而是授取政府部门自由裁量。逻辑上讲，如果政府明确规定某项银行服务属于政府定价范围，则该服务应实行政府指导定价，反之则属于银行自主定价范畴。但实际上，对于未纳入政府定价范围的银行服务项目，政府部门仍有可能通过调整定价目录或者通过其它方式随时将其纳入政府定价范围。政府在银行定价权安排上的自由裁量及该项裁量权行使的不可预测性，使银行服务定价权的合法性边界具有很大程度上的模糊性与不确定性，特别是当政府部门缺乏效率、权力运作缺乏透明时，这种不确定性将更加明显并可能带来严重的负面影响。实际上，正是由于这种授权
11、性立法带来的不确定性，直接导致人们关于银行收费定价行为合法性问题上的冲突与分歧。二、银行服务的公共属性与市场属性勿庸置疑，对我国商业银行服务收费定价权的讨论，只有超越现行法律框架才能更具现实意义。如果机械按照现行法律规范解读，容易得出“只要政府未干预，银行服务定价行为即合法”的粗浅认识（实际上这已成为银行业自我辩护的理由），无疑回避了对现有法律规范正当性的审视与评价，直接影响我国银行收费法律制度的改进与合理化进程。笔者认为，对银行收费定价权的讨论必须回归到对银行及其服务本质属性的认识上并以此作为讨论始点，以使本文进行的分析及相关结论不致偏颇。（一）银行服务的公共属性应当承认，在相当广泛的范围内
12、，银行服务及其产品具有很强的公共属性，直接涉及以众多银行消费者（储户、贷款户）为主体的公共利益。这种类型的银行服务通常包括存款、贷款、转帐支付等基础银行服务，其基本特征是：（1）此类银行服务属于公共产品。公共产品是指每个人对该产品的消费并不减少或排斥任何其他人对该产品消费的产品，公共产品通常由政府或政府特许的机构提供 WriteZhu（8）； 8387 -389。银行提供的存款、贷款、转帐支付服务被社会公众共同享有，具有非竞争性与非排他性。（2）涉及公共利益。银行支付中介、信用中介等功能使几乎经济社会中的每一个人不可避免地成为其利益相关者，在货币电子化、信息化的现代社会，银行、支付等服务项目成
13、为每个人不可或缺的基本需要，在这些服务项目上，银行提供并满足了社会提供的存款、转帐公众对金融的基本消费需求。这些服务的公共属性，决定了银行提供此类服务的经营活动不再是纯粹市场行为，相反，此时银行往往被视为准公共机构（quasi publicinstitution ），其经营活动也受到严格的监管与限制。正因如此，实践中，绝大多数国家均给予银行与银行业特殊立法与监管，更加注重强调对公共利益保护 WriteZhu（9）； 9153-154。（二）银行服务的市场属性同时，我们也应当承认，随着银行业的不断发展，其产品及服务呈现出多元化的趋势。现代商业社会中银行的服务项目、服务对象、服务方式与服务内容表现
14、出巨大的差异性。实践中，银行除提供涉及公共利益、明显具有公共属性的服务项目外，还有许多服务仅针对特定的客户群体（具有雄厚资金、具有投资经验与判断能力的高端客户、成熟投资者等），与满足社会大众的基本金融服务需要不同，银行提供的此类金融服务是满足少数特殊金融消费者，因此更多体现出市场属性。如国内银行近年来不断推出的代客理财、投资顾问、财务顾问、资产托管等中间业务，均属于针对少数个人消费者、大型企业、金融机构、政府部门的高端金融服务产品。这些银行服务的对象的一般特性为：人数比例小、财务实力雄厚、商业判断力及风险抵御能力均高于普通消费者。因此，银行提供此类服务不涉及公共利益，不具备公共属性。总之，银行
15、服务体现出的多样性与差异性，表现在其服务既包括涉及公共利益、满足基本金融服务从而表现出公共属性的服务业务，也包括不涉及公共利益、针对高端金融服务需要从而表现出市场属性的服务业务。三、银行收费的两个正当性基础接下来的问题是，在承认商业银行服务业务差异性前提下，如何看待银行收费定价的正当性并作出公平、公正、合理的制度性安排。笔者认为，这种分析与安排必须结合我国商业银行所处的客观社会环境与条件进行，具体来说，对我国银行收费定价正当性的判断与制度构建，应当建立在对银行服务的类型化处理、银行市场化发展与去行政化改革同步这两个基础或前提之上。（一）银行服务类型化如前分析，银行既提供具有公共属性、涉及公共利益的服务，也提供具备市场属性、不涉及公共利益的服务。因此，银行收费定价的正当性首先应当建立在对银行服务进行类型化处理的基础上。具言之，应根据银行提供服务的对象、内容、方式及性质，将银行服务分为基础银行服务与高端银行服务两种类型。对于银行向社会公共提供的存款、贷款、转帐支付、查询、更换密码、开立或取销帐户等基础银行服务，基于其公共属性和保护公众利益的需要，应对此类银行服务收费定价进行必要制约和监管，以防止由于信息不对称和事实上谈判地位的不对等使弱势地位的消费者利益受到不公平对待。事实上，即使在市场化程度很高的发达国家，政府也会对涉及公共利益的银行收费定价行为进行限制监
