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1、构建民事公益诉讼制度的探索 摘要近几年来，随着经济社会的快速发展，环境污染、消费者权益受损、国有资产流失等公共利益受侵犯现象频频发生，一种新型的诉讼制度应运而生，它的诉讼请求可能是在维护自身的合法权益的同时兼具维护着“公共利益”，也可能是与自身的利益无直接的利害关系而纯粹是为了公共利益，彰显正义。例如，“3角钱”入厕官司，质疑春运期间票价上涨诉讼，起诉电信局擅自收取代理费诉讼以及继新诉讼法生效后发生的“公益诉讼第一案”邯郸市冬泳运动协会诉山西天脊煤化工集团案件等等，这就是公益诉讼，一种旨在维护公共利益的新型诉讼方式。然而，作为一个新生事物，现有立法，对于它的受案范围、诉讼主体、证据制度等方面均
2、无具体明确的规定，在相关法律制度不完善的背景下，它在倍受社会及媒体的关注与争议的同时，公益诉讼的进行也受到重重阻挠，即便向法院提起公益诉讼的案件不在少数，但更多的是以不予受理或者败诉告终。随着法学理论思想的创新、司法实践的进步，我国民事诉讼法的修改也提上议程，但是，由于新诉讼法的缺陷以及新法的适用等问题，仍然无法使公共利益得到有效的法律保护。因此，建立完善的公益诉讼制度，显得紧迫而又必要，这对我国法律制度的构建、实现社会正义具有十分重大的意义。关键词 公共利益 公益诉权 法律监督 社会权一、民事公益诉讼的概述（一）公共利益的解析在法学领域，几乎所有的法律都是为了某种利益而生，没有了利益也就没有
3、了法的观念。法律存在的目的就是为了消除利益之间的冲突，实现国家利益、社会利益、个人利益之间的平衡，从而实现社会的和谐发展。我国的现代汉语词典，把“利益”解释为“好处”或者“功用”【1】，也就是指能够满足人们某种需求的事物。公共利益，能否作为一个独立的法律概念曾经在法学界引起过争议：有的学者明确拒绝“公共利益”这一概念具有独立的意义，而有学者承认公共利益的存在，但否定它作为一个实在的法律概念。在西方当代社会，大多数学者普遍认为，公共利益是一种独立的利益形式。在我国现有法律中，公共利益、社会公共利益、国家整体利益等，虽然字面表达不同，但基本含义是相【1】现代汉语词典，商务印书馆1990年版，第69
4、7页同的，“公共利益”是一个与“个人利益”相对的概念，所谓公共利益，就是指社会成员中不特定多数人的利益。公共利益是公益诉讼的客体，公益诉讼就是一种保护不特定多数人利益的诉讼方式。（二）公益诉讼的内涵一般认为，公益诉讼法律制度最早是起源于古罗马时期，罗马法最早将诉讼分为公益诉讼（actiones ae publicae populares）和私益诉讼（actiones privatae）两种。古罗马曾经经历过三种诉讼程序过程，即法定诉讼程序时期、程式诉讼程序时期和非常诉讼程序时期。公益诉讼则源于古罗马程式诉讼程序时期。【1】要研究公益诉讼，自然是少不了对其含义的分析与界定。然而，当前国内外对于公
5、益诉讼的内涵并没有统一的见解，在不同的法律制度下，各国对公益诉讼本身的认识也是存在诸多歧义。1、英美法系对公益诉讼的界定在美国，一般称公益诉讼为“公共诉讼”、“公益诉讼”和“公法诉讼”(public law litigation),其中，公法诉讼的说法最为常用。它的宗旨是为了强调法官在这类案件当中的作用不是传统的依据私法原则，而是要求法官处理某些因为公共或者准公共项目的实施而产生的争议纠纷，从而捍卫那些体现在相关法律或者宪法规定的公共政策。在英国，公民个人则无权提起公益诉讼，但法律赋予法务长官代表公民集体提起诉讼的权利，进而保护公众的合法利益。2、大陆法系对于公益诉讼的界定在德国法中，明确规定
6、将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利通过诉讼信托的方式，使那些具有公益性质的社会团体，可以提起符合其章程或者设立目的的诉讼，称作是团体诉讼，实质即为公益诉讼。而日本学者则习惯将一些新生的现代诉讼方式与公益诉讼泛称为“现代型诉讼”，这在法国和德国学者思想中团体诉讼其实就是一种公益诉讼。3、公益诉讼在我国的界定随着我国法治建设的不断发展，对于公益诉讼理论研究与实践已呈现一派繁荣景象，但在“公益诉讼”一词被广泛运用于著作、文书等理论实践的同时，对公益诉讼的界定还没有一个统一的概念，对公益诉讼的提起主体、适用范围、以及公共利益的界定等问题还没有达成一致的共识。各学者观点纷呈，各自站在自己独特的视
7、角上对公益诉讼的理解不一，即便如此，从宏观上来看，根据公共利益在诉讼中的表现形态，大体上可以将民事公益诉讼分为三种类型：分散利益型民事公益诉讼、纯粹型民事公益诉讼和公益、私益混合型民事公益诉讼。无论何种类型，这些界定都着眼于不同角度, 从不同的侧面认识公益诉讼。现代意义上公益诉讼起源于美国的布朗诉教育委员会案( Brown v Board of ucation) ，【1】张艳蕊.民事公益诉讼制度研究兼论民事诉讼机能的扩大C.北京：北京大学出版社，2007:31它是伴随着20 世纪中期美国民权运动而兴起的一种新型诉讼模式，旨在救助诸如妇孺病残、少数种族等社会弱势群体、推进制度及社会的变革【1】。
8、从公益诉讼所涉及的适格主体以及诉的利益问题来讲，个人比较赞成对公益诉讼界定的广义说，即公益诉讼是指特定的国家机关、组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或其他不特定法人和自然人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动【2】。在公益诉讼中，原告不仅主张自己的权利，而且还主张保护与原告处于同一状态的人们的利益，这种诉讼不是为了私人权益，而是针对某种公共政策进行的诉讼。二、民事公益诉讼制度的现状（一）外国民事公益诉讼制度的发展情况1、原告资格的发展德国的民事公益诉讼依据“诉讼信托理论”主要是以团体诉讼的形式体现，社会团体在民事公益诉讼中发挥着不可替代的作用
9、。德国的团体诉讼是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度【3】。需要强调的是，德国的团体诉讼并不是群体性诉讼，作为公益诉讼的团体诉讼制度，其实质是法律赋予公益性团体提起诉讼的权利，由该团体代表权利受到伤害的公民进行诉讼，而强制性地将该团体成员中的诉讼权利让渡给该公益团体，从而解决群体性纠纷的一种诉讼制度。值得注意的是，德国团体诉讼中起诉权仅限于提起不作为之诉和确认之诉，而另外允许受害者个人以自己的名义提起损害赔偿之诉。德国的团体诉讼是基于不特定多数人的利益，即公共利益提起的公益诉讼
10、。检察机关代表公共利益参与民事诉讼的制度起源于法国，1806年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度，赋予了检察机关在公法秩序受到损害时，有权为维护公法秩序而提起民事诉讼，如涉及慈善、遗产的诉讼、有关国家或者其他公益团体的诉讼，所有在最高法院提起的民事诉讼。【4】这一规定在后来被很多国家所效仿。同时，法国法也赋予某些具备一定条件的团体进行团体诉讼，与德国的团体诉讼制度不同的是，法国的团体诉讼可以提起损害赔偿之诉，但是在赔偿数额上仅仅是名义上的象征意义，近几年数额的增加，有时表现出威慑或者惩罚性赔偿的特征。美国是现代公益诉讼制度起步较早、发展较为完善的国家，对于当代各国
11、民事公益诉讼制度的发展具有重要的借鉴作用。在20世纪的大部分时间里，美国对于原告资格采用比较严格的霍尔菲尔德原告资格原则，要求原告与判决结果具有实质性的利害关系，这与我国民事诉讼法规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”具有异曲同工之【1】武艳.域外公益诉讼：发展与启示J 检察风云，2010,2【2】李雄,刘俊.中国公益诉讼：概念 理念与发展展望J.河南财经政法大学学报，2012:3 【3】陈荣宗美国群众诉讼与西德团体诉讼（上）法学丛刊，（）【4】张艳蕊.民事公益诉讼制度研究兼论民事诉讼机能的扩大C.北京：北京大学出版社，2007:116妙。随着法学理论与实践的发展，美国对于
12、原告资格的范围不断拓宽，逐步从环境保护法的范围扩展到其他法律领域，原告资格的拓宽领域和范围也不断扩大。从美国现有法律看，只要有多数人的利益受到侵害或者即将受到侵害，有关机关、社会团体、利害关系人等都可以提起或者参与诉讼。2、受案范围的发展各国对于公益诉讼的受案范围总是设定许多标准，例如：社会公共利益受损害标准，但是对不同主体提起的诉讼的受案范围我们仍然可以从众多差异中找到它们的相同之处：对于公民个人提起的公益诉讼，多数国家限于涉及国家利益、环境、反垄断等类案件；对于社会团体提起的公益诉讼，多数国家采取的态度则较为宽松，只要该诉讼属于团体自身的章程、权限范围内都予以受理；在检察机关提起的公益诉讼
13、，更多是倾向于在无人起诉的情况下予以受理。无论各国的法律制度如何，各国广泛接受的受案范围主要有环境保护、消费者权利的保护、国有资产的流失、反垄断等案件。随着司法实践的深入、社会新问题的涌现，各国学者在理论研究上的深度和广度的不断拓宽和深入，对于公益诉讼的举证责任、费用承担、诉讼模式等方面的理论创新更是百花齐放，欣欣向荣。（二）我国民事公益诉讼制度的发展现状近几年来，有这么些人的名字，诸如王海、方舟子、邱建东、郝劲松等，总在我们耳畔响起，或许我们只知其名，不识其人，更或许我们只闻其名，对他们的事迹并不熟悉，但总能在记忆中模糊地感觉似曾相识。他们就是以个人名义提起带有公益性质的诉讼案件的主人公。他
14、们这种敢为天下先的举动，虽然赢得了公众的喝彩和媒体的广泛关注，但此类诉讼却多数以不予受理、驳回起诉或者不支持诉讼请求告终，很少成为最后的赢家，即便胜诉，在我国公益诉讼制度相当不完善的大背景下，在赢得官司的同时，也输掉了时间、精力和金钱，更输掉了保护公共利益的初衷。伴随着国有资产流失、环境污染、消费者权利受损等事件的频繁发生，法学界人士和司法实践者要求在我国法律中增加公益诉讼相关规定的呼声愈来愈烈。2 012年8月31日，我国通过民事诉讼法第二次修正案，新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。
15、“公益诉讼”首次写入民事诉讼法，这被看作是民事诉讼法修改的亮点之一。同时，这使社会组织提起维护公共利益的诉讼变得有理有据、有法可依，这也增加了违法分子的违法成本、对违法者的违法行为起了一定的震慑作用。在公众热烈欢呼的同时，新民事诉讼法也给世人留下了这样的难题：公益诉讼该如何界定？判断标准是什么？具有原告资格的主体“有关机关和有关组织”具体是指哪些机关和组织？当起诉主体竞合时该如何处理？法院之间的管辖权如何分配？举证责任如何分配？诉讼费用由谁承担？法院裁判的效力、执行又该如何？诸如此类的问题，新民事诉讼法都没有做出具体的规定，这又对广大的法律工作者进行司法实践提出了挑战。诸多个人提起的公益诉讼案
16、件的残酷结果告诉我们这样一个悲哀的现实：在中国现有的法律制度下，以个人力量去对抗强大的垄断部门或者大型企业 ，无疑是以卵击石，最多也只能赢个勇气可嘉的美名。事实告诉我们：中国的公益诉讼法律制度的建设，任重而道远，立足于我国的法制建设现实，借鉴国外的理论创新与司法实践，对我国的公益诉讼制度进行进一步的发展和完善才是硬道理。三、构建民事公益诉讼制度的思考（一）起诉主体诉讼源于原告的起诉，没有原告就无所谓诉讼，因此，当事人适格问题是世界各国民事诉讼共同面临的重要问题。世界上建立公益诉讼制度的国家对于起诉主体的普遍做法是规定检察机关、社会团体、公民享有诉讼实施权。在美国则是以其集团诉讼而闻名，德国最为著名的公益诉讼形式莫过于信托诉讼”，法国以其检察机关提起公益诉讼最为典型，日本则以行政当局作为公益诉讼的主要原告
