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1、财政支出结构财政支出结构 2011/01/19 人们对政府财政行为的观察一般局限于税制、税收政策或收费等方面,而对政府财政支出的规模或结构问题却不很重视,包括学界也是如此。其实,比起收入来,财政支出更能准确地反映一个政府的施政方向,因为它能更直接地反映这个政府向社会提供公共服务的水平。财政支出的总量和结构安排,体现党的方针政策,反映政府活动的范围和内容,涉及到广大人民群众的切身利益。着力优化财政支出结构,大力支持保障和改善民生,是实现“五个统筹”、促进经济社会协调发展、维护社会公平正义最直接有效的手段,有利于促进科学发展和社会和谐。财政支出结构;区级地方政府;研究自国际金融危机爆发以来,中央我
2、国实施的积极的财政政策都是以增加公共投资为重点,通过扩大公共投资来带动国民经济增长的。在短期内,通过扩大公共投资可以有力地将储蓄转化为内需,起到拉动增长、促进就业的重要作用。但这只是外部刺激,主要扩大了国内投资需求。从长期来看,作为国民经济内生增长因素的消费需求仍然低迷,经济增长的后续动力依旧缺乏。因此,需要合理安排政府财政支出中公共投资与公共消费的比重,充分发挥它们对居民消费的促进作用,以形成持续、稳定的经济增长动力。本文主要通过对淮安青浦区财政支出结构的现状分析,探讨财政支出结构中存在的主要问题,并结合相关理论,从中找出能够促进国内消费需求的财政支出结构,以充分发挥我国积极财政政策的效用。
3、一、财政支出结构的定义和分类1.财政支出结构的定义财政支出也称公共财政支出,是指在市场经济条件下,政府为提供公共产品和服务,满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。财政支出是国家将通过各种形式筹集上来的财政收入进行分配和使用的过程,它是整个财务分配活动的第二阶段。国家集中的财政收入只有按照行政及社会事业计划、国民经济发展需要进行统筹安排运用,才能为国家完成各项职能提供财力上的保证。财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中所占的比重,也称“财政支出构成”。简单来说,财政支出结构是各类财政支出占总支出的比重。财政支出结构优化是指在一定时期内,在财政支出总规模占国民生产总
4、值比重合理的前提下,财政支出内部各构成要素符合社会共同需要且各构成要素占财政支出总量的比例相对协调、合理的状态。财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度,财政支出结构对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。一国财政支出结构的现状及其变化,表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。2.财政支出结构的分类在社会主义市场经济条件下,政府财政应以满足社会公共需要为标准参与社会资源的配置,政府公共支出范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范。社会公共需要一般具有以下特征:一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务;二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务;三是企业和个人不愿意举办而又
5、是社会存在和发展所必须的事务。凡属于社会公共需要的领域和事务,财政才能提供资金支持;凡不属于这个范围的领域和事务应逐步推向市场,由市场机制去调节。财政支出按不同的分类标准有不同的分类,本文用国际货币基金组织的财政支出功能分类法来对我国财政支出结构现状进行分析。分为一般性服务支出:如行政管理支出和社会治安支出等;社会公共服务支出:如科技、教育、卫生、环保、社会保障等;经济服务支出。在社会公共服务支出的各个项目中,仅仅只有教育支出与经济增长呈正相关关系,其他项目均表现出与经济增长的负相关关系。因此,教育支出属于社会公共服务支出。医疗卫生支出与经济增长的关系,虽然表现出负相关性,但是,从其功能作用看
6、,还是可以将其作为社会公共服务支出。因为前者关系到国民整体素质的提高,增加人力资本的积累,也是经济发展的长久动力;而后者则关系国民的身心健康,关系到国民能否全身心投入工作,虽然对经济增长的贡献不是很明显,但却在经济增长中具有后发优势。如果在这两方面的支出不足,即使经济在短期内得到发展,但从长远看,还是会暴露出弊端,呈现愈来愈显著的增长后劲不足。科研支出也是一项社会公共服务支出。它有助于使科学从知识形态的生产力转化为直接的生产力。当今社会,生产力的发展和社会经经济建设性支出从本质上讲,应该是一项生产性支出,但是,在我国却没有体现出其生产性的一面。因此,要使经济建设性支出更好地发挥其生产性作用,就
7、必须加大投入;同时,也要合理安排其内部结构,尤其是用于基础设施方面的支出,可以适当增加(基础设施建设不仅能改变投资环境,而且能拉动内需,解决大量的就业问题,促进经济平稳较快增长),而将其他领域让位于市场,让私人经济充分竞争,政府主要进行宏观调控。一般性服务支出中,行政管理支出与经济增长表现出较强的负相关性,是一项经济服务支出,应该进行削减。根据瓦格纳法则,一般性服务支出往往会随着经济的（）增长而呈现出扩张的趋势。因此,行政管理支出的增加,既有其不可避免的一面,又有其不合理的一面。二、国外完善财政支出结构的成功经验借鉴公共物品的非排他性、非竞争性和外部性,使得政府成为此类物品的供给者,其供给的过
8、程就是政府财政运作的过程,其逻辑可表述为:公众的公共物品需求导致政府供给,政府的供给需要财政支出,为满足支出又必须从公众那里获取财政收入,对这一过程的管理就产生了包括预算、税收、转移支付等财政管理体制。财政联邦制下,政府间在财政支出、收入和预算上都是相对独立的,但随着经济社会的发展和受政治历史文化等因素的制约,地方政府财政陷入不同程度的发展困境。对于美国地方政府来说,财产税一直是其重要的财政收入来源,而财产的价值是随着当地供给和需求的变化而变化的,而不仅仅是随着收入的变化而变化,地方政府在税收体制中反应能力最弱。而随着经济的发展,地方的支出和税收都急剧增长。一方面,由于联邦政府财政赤字增加,经
9、常在宪法和法律上限制开支赤字的州和地方政府,尽管通过增加税基和提高税率一定程度增加了收入,但遭到巨大而普遍的反对。州政府也在法律上限制州政府和地方政府开支,紧缩开支。对于地方政府来说主要是对财产税税率或征收的限制,迫使地方政府如果想扩大在其社区内的开支就必须求助于使用者付费制度。另一方面,由于赤字,联邦政府减少了对地方政府的转移支付,使得地方财政面临极其困难的局面。近年来,一系列问题导致地方财政危机的出现收入分配上和支出上:(1)在省级政府财政困境下,省将过去由其提供的服务下放给地方政府,而没有相应的财政支持,转移支付减少,造成地方政府的事权和财权不统一。(2)不断增长的地方支出需求,特别是加
10、拿大正经历着快速城市化以及伴随城市化扩张而来的昂贵的服务需求,这种增长要求对基础设施(如道路、桥梁、供水和污水处理设施、固体垃圾处理设施、图书馆、体育场等)进行投资,且现有许多基础设施已老化需重建。地方政府可能倾向于增加使用费收入,并试图同省级政府及联邦政府达成分享有关税收收入的协议,但依赖加大转移支付会受到上级政府自身财政状况的限制,也将使得地方政府受到上级政府更多的约束,这与传统的地方自治会产生张力。目前,改革仍在继续中。自20世纪90年代以来,德国地方政府收支间差距空前扩大,一系列的问题导致地方财政面临着严重危机:(1)德国持续的经济不景气导致了地方税收的缩减。(2)越来越多的长期失业且
11、未能被纳入失业保险的人诉诸社会救助体系并最终求助于地方政府,地方政府负责的幼儿园教育和改善地方小学教学设施,使得地方政府支出剧增。(3)东西德国统一过程中长期庞大的开销,尤其是目前仍在继续的从西德到东德的资金流动,导致公共财政的持续紧张,包括地方政府的财政。地方政府为了化解财政危机开始全面缩减开支,如引进新公共管理理念和制度、裁减人员、出售地方政府的资产、缩减那些非法定义务领域的支出(博物馆、剧院)等。尽管如此,目前德国地方政府的财政危机并没有从根本上得到化解。通过对美、加、德地方财政困境的分析可见,导致地方财政困境的因素可从税收划分、分权化中的事权下放、转移支付、民众需求以及经济的发展等方面
12、分析。就地方政府的税收收入而言,财政联邦主义下地方政府的税收收入主要来源于财产税,尤其是美国、加拿大,但财产税的税收弹性缺乏、对财产的估价较难,且近年来上级政府开始渗透财产税领域(加拿大)从而使得地方政府的税收收入变化较大;政府间事权财权明确界定且相统一是财政联邦制基本要求,然而,20世纪80年代以来,世界主要国家政府间正经历着分权化改革,上级政府将更多事权下放给地方政府加大了地方政府服务地区居民的能动性,但对地方政府来说,在分权化改革过程中“地方政府面临着一个尴尬的问题,那就是,中央政府在将大量事权和管理项目下放给地方的同时,并没有同步地将相关的财政收入和拨款下放给地方政府。这意味着,地方政
13、府要干的事情比以前多了,而用于处理公共管理事务的财政资金却没有相应的增加或到位,地方政府面临着比以前更大的财政资源瓶颈或缺口”,这种事权与财权的不统一也是导致地方财政困境的因素之一;使得很多过去由上级政府履行的职能下移给地方政府,而财权却没有及时的下移,造成地方政府事权财权不统一;虽然欧美发达国家法制化水平高,但在转移支付制度中上级政府占据主动性,地方处于被动地位,上级财政紧缩的状况下会减少对地方政府的转移支付,也促使地方财政困境的发生;同时民众的需求会不断的增加而又不愿意提高税收,经济的发展状况也制约着地方财政的发展,地方政府面对日益增长的财政支出,在上级政府缩减转移支付时,倾向于增加使用者
14、收费,但长期内并不能从根本上解决这一问题。因此,对于地方政府财政困境的产生应作出客观全面的分析,在化解地方政府财政困境问题上政府间应进行广泛的协调,结合本国的政治历史文化传统和经济发展因素,从制度、体制和政策层面上采取多种措施,而这又需要不断的实践过程。国家(政府)除行使政治统治职能外,承担着公共物品的供给。因公共物品的层次性,在不同层级政府间有着较明确的事权划分,地方政府作为基层政府提供相对于上级政府更具体、更贴近公众需求的公共物品。支出分配、收入分配和转移支付构成了地方政府财政体制安排的核心要素且紧密相关,职能决定财政的支出,职能的履行依托于财政收入。在地方政府财政支出结构上,各国地方政府
15、主要承担教育、公共安全、交通通讯、社会福利等事权的支出,但不同国家间呈现出不同的侧重点,对此支出结构没有统一的标准衡量优劣,主要看是否较好的满足了当地居民的需求以及财政安排的可持续性。(一)单一制国家地方政府财政支出的主要经验单一制国家地方政府构成较为单一,层级性强,辖区划分明确,主要由单一政府单位负责公共产品提供。其地方政府构成如法国的大区、省和市镇,英国的郡和区,日本的都府道县和市町村。在法国,地方预算支出主要内容为:行政管理经费、道路、文教卫生事业费、房屋建筑费、警察、司法、社会福利和地方债务还本付息等。作为中央集权的行政国家,法国地方政府在预算支出上用于一般行政、警察、国防、造船和火灾
16、保险方面的开支比重较大,超过地方预算总额的1/3;其次是用于交通事业、旅游和住宅建设方面的支出约占12.6%;保健、医疗卫生项目的开支达到11.6%;干预地方经济的支出达6.6%;地方预算在住宅建筑和修建方面,特别是为劳动人民修建低租费住宅方面的投资占国家总预算的20%。通过上述支出结构发现,法国作为单一制中央集权的行政国家,其一方面倾向于加大在政府自身运转的行政经费的预算支出,同时在为公众修建住宅方面有较大的偏好。英国地方政府的财政支出分为固定预算(经常帐户)支出和贷款预算(资本帐户)支出两种。固定预算支出主要包括教育经费支出、卫生保健支出、法院及警察局经费支出、债务利息支出等。其中教育支出包括学校午餐和牛奶、大学奖学金和助学金等,是地方财政支出中总额最大的项目,约占40%以上;债务利息支出包括对中央政府和其他贷款者的利息支出,约占14%22%;公共事业支出,包括道路、公共照
