财政支农资金投入和使用存在的问题及对策

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1、财政支农资金投入和使用存在 的问题及对策财政支农资金投入和使用存在的问题及对策财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农 业投入的具体实现形式，它为促进和加强财政支 农资金管理，提高资金使用效益，改善农业发展 环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展 起到了至关重要的作用，并奠定了坚实的基础。 但同时，财政支农资金在管理和使用等方面还存 在一些问题，在某些环节上已制约了财政支农资 金作用的正常发挥，影响了国家农业政策的切实 贯彻落实。主要表现在以下七个方面：l=j=1=1一是财政支农资金的投入总量不足，投资结构 不合理。近几年，财政用于“三农”的投入数量不 断增加，但年度间不均衡，财政支农支出

2、占财政 总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水 平徘徊（相对农村人口占全国总人口比重）。尽 管，这几年为了保证财政支农投入的不断增加， 中央采取了一系列措施，如中华人民共和国农 业法规定，财政用于农业的总投入增长幅度要 高于财政经常性收入的增长幅度；新增教育、卫 生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金 渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他 社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得 到很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不 足，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改 观。表现为县级政府对农业资金投入绝对量呈现 出不断增长的趋势，但相对规模

3、却下降；县级政 府缺乏投入增长机制，财政支农资金投入增长幅 度低于财政经常性收入增长幅度。同时财政支农 资金分配结构也存在一些问题，表现在对生产性 投入低而对非生产性投入高，即用于农业主管部 门的人员经费投入多，对农业基础设施、农业科 技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入。 在农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体 系中，农业基础设施投资的份额较高，农林水等IWl=jw=|=|=|部门科技三项费用占农业支出的比重持续下降， 有的县甚至未能安排。二是财政支农资金使用分散且交叉重复并存， 影响资金使用效果。集中体现在用于农业方面的 资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、 支持农业生产支出

4、、农业综合开发资金等都存在 使用上的分散和交叉重复并存的现象。分析原 因，主要有两个方面，第一，农业的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定=1农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供 给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农 民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的 农业发展政策必须同时确定多个目标，即使 2004年中央1号文件以农民增收为主题，但政 策目标仍呈多元化。具体到每个农口职能部门， 当年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财 政支农资金要针对每项政策目标设立、分配。第 二，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支农 政策都是从传统计划经济体制下延续下来，支农 资金

5、的科目分类、管理体制都是以部门块块为 主。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部 门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不 相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯 彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面 俱到。目前最突出的是发展改革委、科技、财政 和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分 配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一 个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使 用分散和投入交叉重复现象比较严重。如在某县 （区）审计调查发现，财政和国债资金1182万 元，被投放到167个项目中，平均每个项目资金 投入7万元，并且项目还分散在这两县区所有的 二十七个乡镇（街道）和十多个农口事

6、业单位， 致使数额可观的资金投向过于分散且无重点，致 使扶贫资金的整体规模效益不明显。三是财政管理体制不科学导致的财政支农财 力支解，平均分配资金，影响到了财政支农资金 的政策支持效果。由于财政分配拨付制度存在缺 陷，制约了支农资金发挥最大的效益。表现为县 级财政双轨运行，上解基数过高，留用财力减少;县级政府预决算安排财政支农资金的比重均呈 下滑趋势，支农支出占一般预算支出的比例低;在一般预算支出中存在虚列支农资金的现象，年 终结存资金不实或无资金结转，滞留、占用支农 资金问题；另外由于支农资金来源分散，不利于 监督管理，尤其是上级农业等主管部门直接拨入 资金，脱离财政部门的监管,造成资金使用

7、失控。四是受地方财力限制，农业项目配套资金难以 落实，影响支农效果。现行财政体制规定，中央、 省级农业综合开发项、国债项目、扶贫项目的资 金安排，均需要地方财政及企业配套资金共同完 成。为得到上级财政资金的支持，多数市、县（区）政府在地方财力不堪重负的情况下，仍承诺对涉 农项目进行资金配套，致使多数项目配套资金无liiiJliiiJ法足额、及时拨付到位，严重影响了中央、省级 农业项目工程的进度和质量。调查表明近年来， 除少数发达地区外，我国县乡本级财政的支农能 力有名无实，甚至是极其虚弱，财政支农主要依 赖中央和省级财政。特别是欠发达的中西部地区 和粮食主产区，县乡财政困难的问题日益普遍和 严

8、重化，县乡政府支农的实际能力已经普遍弱 化，这不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严 重制约着农业和农村的稳定运行。五是支农资金项目管理模式落后，资金安排不 科学。目前，支农项目投资的随意性和被动性很 强，投资也不科学、不合理。这种投资方式不能 给农民以稳定的心态从事农业产业，造成很大投 机心理，缺少长期和长远的心理准备。目前，支 农资金项目管理基本上是延续计划经济时期高 度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位 一体的管理方式，这种管理方式的弊端是使行政 权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监 督，致使部分项目施工单位采用高套单价、多计 工程量、偷工减料以及夹带未实施工程等手段虚I=jw报

9、冒领工程款；工程建设单位缺少相关专业技术 人员和监管机构造成工程监管不到位；以及工程 监理不作为或胡作为等，造成部分项目存在高估 冒算，据对某市土地整理项目进行审计发现，项 目工程高估冒算资金占工程概算达23%，使工 程质量得不到保证，造成资源极大浪费，也易滋 生腐败现象。六是支农项目资金监管水平低下。首先是监管 职能缺位，我国支农资金接受财政、审计、纪检 等部门的监管，在实际工作中表现多头监管，责 权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到 位的现象。支农资金透明度低，缺乏完善的举报 系统，社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。 其次是事前监管严重缺乏，主要表现有对项目立 项过程监管、工程开工

10、前执行“招投标、监理、 合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工 前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及 业务情况的管理等事前监督工作淡化、甚至缺 位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序 （如财政部门负责的支农项目）实行四制”管 理，即：项目法人制、工程招投标制、项目监理liiJ制、财务报帐制，以致出现挤占挪用项目资金、 工程不能按计划通过验收等问题。III七是财政支农资金效益有待提高。主要表现 为：一是财政部门滞留支农资金。有的单位将支 农资金列支后，转入“暂存款”科目，于次年陆续 拨付。还有的单位将预算列支的支农资金转入农 财部门，未及时拨付。二是农口部门在管理和使 用支农资金时，轻

11、视效益。有的农口单位年底结 余（包括往年结余）竟然占当年度财政拨款的 50%。三是缺乏科学论证盲目立项，造成支农资 金的浪费损失。四是资金投向失准，超出财政管 理范围，造成财政支农资金的流失。有的主管部 门将农业专项资金投入下属自负盈亏的独立实 体，导致支农资金流人私人囊中。五是财政支农 资金投入分散，各农口主管部门缺少拉动地方农 业大发展的重点工程和龙头产业，影响支农资金 整体效益的发挥，在一定程度上制约了政府对农 业投向的指导作用，不利于加快农业发展政策的 贯彻执行。随着我国社会主义新农村建设的深入开展和一 系列支农惠农政策的出台，各级政府对“三农” 的投入不断增加，有力地促进了农业、农村

12、经济=1发展和农民增收。但在支农资金的管理和使用过 程中，也暴露出一些问题，一定程度上影响了支 农资金的整体使用效益和政策效应的发挥。在为 新农村建设提供“真金白银”的同时，如何加强支 农资金管理，真正做到“管水到田”，切实提高财 政支农效益，是值得各级财政部门进一步研究和 加以改进的大课题。一、财政支农资金管理使用中存在的问题（一）预算投入少。从支农资金的结构和投 入能力方面看，目前农业投入中央财政仍是领头 羊，地方财政特别是基层财政对农业投入显得 “有心无力”。近些年来，县乡（镇）两级财政可 以说是我国五级财政体系中最困难的两级财政。 尤其是农村税费改革后，许多县乡财政更是捉襟 见肘，运作

13、十分困难，用于解决工作人员工资， 维持吃饭财政的现状一时难以改变，地方农业建 设资金高度依赖上级政府，实际投入支农的预算 资金比例小。（二）管理部门多。以县市为例，粗略统计 下来，直接管理和分配支农资金的有发改委、财 政、科技、水务、林业、国土、农业、交通、民 政等十多个农口部门和涉农单位。管理部门多必然造成统筹协调难，主要表现为项目申报各自为 政，多头申报；项目资金管理方式方法多样，政 出多门；计划下达形式各异，既有发改委或财政 直接下达的，也有发改委或财政先下达到行业主 管部门，然后由行业主管部门下达到地方的，还 有由发改委、财政与有关部门联合下达的或由行 业主管部门直接下达的。由于资金管

14、理部门较 多，各自为战，缺乏沟通，管理层次和拨付环节 烦琐，导致支农投资盲目投放、重复支持、资金 到位难、办事效率低等现象屡屡发生。=1（三）地方配套难。中央下达许多支农投资 项目，规定省、市、县都要资金配套；省下达的 支农投资项目，也大部分规定市、县、乡镇要资 金配套。这种方法对调动各级政府投资农业的积 极性、多方筹集资金增加农业投资有积极的作 用。但是，目前地方尤其是相当部分市、县和乡 镇财政困难，无法承受太多的资金配套要求。一 些地方为争取国家更多的投入搞配套空头承诺、 搞“钓鱼”工程的现象时有发生。项目开工后，上 级的钱拿来用，本级的拿不出来，造成资金缺口 大，许多建设项目成了 “半拉

15、子”工程。（四）资金使用散。由于“资”出多门，“条条” 管理，支农投资安排时往往发生撒“胡椒面”现 象，顾及方方面面。此外，少数领导个人支配使 用的随意性大，搞“人情项目”、“关系项目。造 成支农资金使用分散，农业项目点多面广，单个 项目投资额小。如一个需投资几十万元的项目只 安排三、五万元甚至一、二万元，根本无法完成 该项目建设，也极易导致“豆腐渣”工程。农业资 金的整体效益得不到应有的发挥。（五）投资效益低。由于管理部门多，各部 门之间存在职能交叉重叠的现象，致使同一类型 支农项目存在多个部门重复立项、交叉投入的情 况，如农田水利建设项目在农业开发和水利两个 部门存在重复；水土保持项目在水

16、利、林业两个 部门均有安排；扶贫开发中的基础设施建设项目 在农村小型基础设施建设、以工代赈及公路建设 项目有相同的建设内容等等。给政府支农投资造 成了极大的浪费，给资金和项目管理带来了很大 的困难，资金使用效益也必然大打折扣。（六）监督力度弱。重项目轻管理的现象还 不同程度存在，支农资金监督检查力度不够，资 金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。国家审计署在2004年6月发布2号审计公 告，对全国50个县2001年2002年财政支农资 金的投入、管理、使用情况进行审计调查后，发 现部分地区财政支农资金不到位以及被挤占挪 用情况令人担忧。50个县挤占挪用财政支农资 金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经 费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金 投入总额的10%。二、加强支农资金管理的对策建议（一）加大资金投入，建立支农资金的稳定 增长机制。=1III