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1、财政权的配置及其运行制约机制的讨论 一、国家财政权的基本内涵与优化配置意义 国家财政权有广狭之分。从狭义来讲,国家财政权通常是指国家财政性行政权责,是国家各级财政(含税收)行政机关代表国家行使宪法、法律,以及行政法规与规章规定的财政行政管理权责体系,包括财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权。从广义上说,国家财政权是一个国家凭借其主权所享有的通过民主制定宪政法律在主权国家与公民组织之间,立法主体、行政主体和司法主体之间,各级政府之间以及它们内部各部门之间配置的向特定对象征收税费、借入国债,并将其按预先民主制定的年度预算用于
2、国家生存与发展所必须开支的方面的人大财政权(财政立法权、预算审查权)、政府财政权(财政管理权、税费征管权、国库经理权、财政使用权、审计监察权)、司法财政权(财政检控权、财政审判权)等权责体系。 财政权的配置与运行制约机制的合理化是国家政治权力良性运行的经济法律基础。之所以要对财政权作出明确的规定并对其行使加以严格的监督限制,是因为国家财政权力是国家权力的重要组成部分,是国家机关履行其管理公共事务职权的基础,而且与国家立法权、国家司法权良性运行密切相关,关系到一个国家依法治国的根本。由于支配财政的权力可以影响其他国家机关的公务行为,或者影响国家公务人员的意志,所以对国家财政权的合理配置是防止国家
3、权力过分集中到某一个国家机关的重要内容。目前财政领域中存在的以农民税费负担过重为代表的国家与民众争利问题、国家对财政资金的使用在受益人间有失公平的问题、行政机关财政权力滥用而得不到立法宏观控制与司法个案救济问题、中央与地方各级政府事权与财权划分转移不完全相称问题、政府财政资金征管、使用与监督机关制约关系不顺问题等,大都根源于财政权力配置与运行机制不科学、宪政法律制度执行保障制约机制不健全。财政权力配置与运行制约机制的合理化,对于进一步深化我国财政体制改革,理顺财政权力主体权责关系,健全财政权力运行制约机制,提高财政管理水平及有关行政工作效率,具有重要意义。 如何约束财政权不仅是一个法律技术问题
4、,而且是一个政治手段问题。如果财政权的配置不利于国家机关之间的职能分工,那么,财政权的运用就有可能成为专制统治的工具。由于依照宪法建立起来的法律制度以保护公民的权利为目的,公共权力机关依靠税收来维持其正常的工作,而税收与公民的财产权息息相关,国家财政权的本源是人民的权力,因此,规范财政权必须体现人民主权和基本人权原则;财政权的行使必须与保护公民权利相一致。同时,财政权的规范与运用还是国家调控市场经济、维护经济繁荣和社会稳定,最大限度地体现公平和正义的重要手段:而财政监督权地有效规范与行使则是克服行政效率低下、官场腐败,建立民主与法治国家的重要保障。 二、国家财政权与公民财产权关系及其优化原理
5、对财政权的配置首先是以通过民主制定宪政法律确立主权国家与公民组织之间的税费权责关系为开端的。税费权责法律关系是国家与公民二者之间最基本的财政权权责关系,它具体包括两个方面,一是国家机关对公民及其复合主体因税费开征、减免、停征,目率调整变动等因素所发生的税费实体权责关系;二是国家税费征收机关因行使税费收征收管理检查权而与涉税费的企事业单位和个人产生的税费征纳程序权责关系。 国家财政权与公民权关系的异化主要表现为国家财政税费征收权的滥用(包括扩张性滥用和消极性滥用),导致了公民财产权与国家财政权的双重损失。国家财政税费征收权的滥用主要产生于税法立法技术粗糙所造成的税收法律制度弹性。由于现行税费法律
6、规范对税费的实体权责与征管程序规定不太严谨,不仅使税费征收主体为局部“公益”或个人私利而任意扩张性地行使税费征收权、侵犯公民与组织的财产权提供了可能;也使税费征收主体为局部“公益”或个人私利而消极地性行使税费征收权、侵蚀国家财政权(导致国家税费收入流失)提供了条件。农民税费负担问题是国家财政税费征收权扩张性滥用的典型现象。消极行使税费征收权导致国家税费收入流失的原因,还在于国家和税收征管人员是一种委托代理关系,税收人员有着与其委托人目的不一致的利益目标,这导致一些个人不愿为国家利益而尽心尽力,或将其私人利益渗入征税权实施过程,寻找与纳税人合谋的机会,损公肥私。如有些税收征管员和纳税人相勾当,直
7、接缓征、少征或不征纳税人应该缴纳的税款;拥有享受税收优惠认定权的税务机关或官员滥用税收优惠,给予纳税人享受不该享受的税收优惠:越权审批税收减免期限和欠税;因税费征管不严导致的不该享受优惠的纳税人通过“挂靠”和“寻租”活动来避税、偷税,甚至骗税;不及时有效地对违法乱纪给予应受处罚(罚款和滞纳金);下级税务部门搞“蓄水池”,隐瞒税收收入等现象,造成了国家税费的大量损失。 为保证税收的合法性和正当性,必须努力推动税收相关法制建设,科学合理地处理公民财产权利与国家税收权的关系,使国家通过税收取得的财政收入最大限度地为人民提供服务,促进社会整体利益增长。维持公民财产权利与国家税收权的平衡,实质上是维持社
8、会个体利益与公共利益的比例平衡,这种平衡的实现意味着创造出了发展和保障社会整体利益不断增长的良好宪政条件。它要求税负总水平与国民收入相适应,以最少的税收最大限度促进整个社会的进步,并充分发挥税收的宏观调控功能,促进 国民经济持续、快速、健康地发展,最大限度地致力于人民的幸福生活。社会理想的税负应是国家的征税权力和公民等社会个体的权利协调一致。在社会权利结构中,若国家税收权比重过小,公民财产权利比重过大,就会导致政府失能的种种不良后果,如社会经济秩序混乱,各种形式的无政府主义行为等等;而如果公民财产权利比重太小,国家税收权比重太大,则又会形成本末倒置,公民财产权利无法有效约束国家税收权,反而被国
9、家税收权所扼制的局面,其现实表现就是不同程度、不同形式的专制主义。这两种情况都会损害客观的社会整体利益。 为此,一方面,国家税收权应当处于公民财产权利的约束之下。国家税收权在现实生活中具体表现为国家机构及其官员的职权。因此,约束国家税收权,就是对国家机构及其官员手中的职权进行监督和控制,让这些职权只能服务于公民财产权利,只能维护、促进而不是损害社会整体利益。为了确保公民财产权利对国家税收权的控制,实现和维护预设的宪政秩序,除了应当保持公民财产权利在社会权利结构中的足够比重并加强这种权利的建设外,再一个不可或缺的措施就是限制国家税收权的强度。不仅应适当分散国家税收权以削减其强度,同时还应当让国家
10、税收权的不同构成部分之间形成一定形式的制约平衡关系以自我抵消一部分强度。另一方面,为了实现社会整体利益(维持社会政治生活的稳定,有效地规范经济生活秩序,保持国家的统一和人民的团结),同时也是为了从根本上维护和促进公民个体利益,国家税收权(规模和强度)必须足够强大到足以防止公民滥用权利(从事各种行政违法、犯罪活动和民事侵权行为),对容易引起避税而又难以控制的征税项目进行详尽规定;对一些难以确定税款的纳税项目建立规范透明的税收谈判制度,通过税收妥协使征纳双方能够在税法模糊、理解不一致时,找出一个双方都有可接受的办法,解决税法条文不能完全适应形势发展所产生的一些税收征管凝难问题。同时,考虑到税法边界
11、的模糊性的客观存在,有些规避税收性经济行为依据现行税收法律条文不能明确作出是否构成偷逃税的判断,有必要以实质重于形式的偷税判别原则重新规范偷税认定制度,同时加大税务部门对税收义务人(违纪单位和责任人)的处罚力度。 三、财政权在立法、行政和司法之间的配置及其优化 对财政权在立法主体、行政主体和司法主体之间的配置结构是国家财政权力运行的民主政治基础。我国现行宪政法律制度对财政立法、行政和司法三权的配置结构概况如下:权力机关的财政权主要包括财政立法权和财政执法监督权两个层次。行政机关只能根据立法授权进行财政委任立法并依法接受立法监督。权力机关对行政机关的财政执法监督权配置方式有二:一是各级人大及其常
12、委会监督各级政府财政有关机关遵守、实施宪法、法律及法律性决议的情况;撤消各级政府制定的与宪法、法律相抵的财政法规、规章、决定、命令。二是各级权力机关对国家各级财政机关的财政执法工作实施监督(审查、批准、建议、质询、检查、调查、弹劾),以保证其财政执法的合法性、合理性,使财政执法中发生的违法、不当行为得以及时纠正,从而提高财政执法质量。行政机关的财政权主要包括各级政府及其财政有关部门有权制定、发布财政方面的法规、决议、命令和通知等:有权编制、执行本级政府预算决算:有权对所属各部门和下级人民政府及企事业单位的财政工作进行检查、处罚和复议等监管。司法机关的财政权主要是指法院通过受理财政行政相对人或者
13、人民检察院的诉讼,对财政行政相关主体涉及财政权滥用的违法、犯罪案件进行行政或刑事性裁判的权力。 相对于西方民主国家而言,我国人大主导的财政权配置体制还有待进一步强化。西方议会的财政权是一种决定权及其相应的监督控制权,而行政部门的财政权则是对财政工作的实际执行管理权。其法理在于国家财政收入来自人民,因此,人民有权就国家财政的使用行使决定权和监督权。具体而言,财政立法、税费债的确定、财政支出的规模以及财政管理的监督属于议会的权力;而预算法案的提出、政府经费的使用及使用的合法、合理化监督属于行政部门的权力。从约束机制看,虽然议会和行政在宪法授权的范围内都享有自己的财政监督权,但行使监督的权力和方式是
14、不同的。议会的监督主要是对行政机关执行财政预算进行监督,而行政机关的监督是对自己执行财政职能、使用财政资金的监督。在这两种监督中,议会的监督应当是主要的监督方式,通常是通过专门的财政监督机构来实现的。 我国人大主导性财政权配置体制不能真正发挥作用的主要原因与出路在于:第一,权力机关的财政权规定不够详细。首先,我国宪法没有详细规定国家税收方面的立法限制,没有规定财政法案相应的审议程序,对国家财政收入的法定方式没有严格的控制,容易形成以各种收费充实各级财政的不正常情况。其次,现行宪法对财政开支方面没有作出明确的限制性规定,哪些开支应当由国库开支与监督不够明确。有必要通过修改宪法增文秘站您的专属秘书
15、，中国最强免费文秘网！ 四、科学界定各级政府事权的基础上,理顺各级政府的财政权责关系 目前我国中央与地方政府间事权与支出责任划分的不合理性主要表现在:上下级政府职能交叉,事权以及主要由其决定的财政收支权划分不清,“缺位”和“越位”并存:(1)在政府间支出责任划分方面,首先是中央过多地承揽地方事务(地方政府也承担了部分属于中央但分散于地方的支出)。其次是财权与事权不统一,存在以财权定事权现象。贫困地区往往因财力所限而把一些事务推给财力雄厚的地区或中央去办。这实际上是以财权定事权。财权与事权不统一,还体现为财政收入在政府间的不合理转移,专项拨款的范围太广,部分缺乏事权依据。责任不清的原因之一是中央
16、与地方支出划分没有明确细致的法律规范,即使有法律,但其约束力也不强,这就造成中央与地方各级政府之间相互推托其职责。(2)在政府间税权划分方面,一是现行按行政隶属关系分税、行业性质分税、分成标准分税、重点 企业标准和属地标准分税的税收收入划分标准不科学,与要求以税种或以税率来划分各级政府间收入的基本做法背道而驰,不利于调动地方政府帮助中直企业解决困难的积极性、妨碍企业间的横向联合和生产要素重新组合、增加了税收征管工作量和难度、容易造成收入混库及挤占。二是地方缺乏必要的税收立法自主权,大部分地方税税种的开征、停征、税目增减和税率调整等税收立法权集中于中央、只有少数地方税种的实施细则制定权、税率税额在规定幅度之内的调整权以及少数小的税种的开征、停征权由地方政府掌握。这在一定程度上刺激了地方政府和中央有关部门盲目出台各种附加、基金、收费等项目,其
