结构性减税与税制建设

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1、结构性减税与税制建设（上）赵全厚财政部科研所金融研究室主任、研究员今天的主题是结构性减税与税制建设，我将分如下四个方面给大家做一个简要的汇 报。一、结构性减税的基本内涵第一方面是结构性减税的基本内涵，正如大家整天讲的，就是说我们现在税收，政府税 收比较高，税制在不断的改革，但是政府也同时提出要进行结构性减税，什么是结构性减税？ 我们今天主要来谈谈这个结构性减税的基本的一个内涵，我们是有增有减，结构性调整。这 是一个结构性减税的主要内容。但结构减税不是单纯的减税，它是一种税制调整方案，是为 了达到特定的目的，针对特定的群体，针对特定的税种，通过这方面的改革来消减税负水平。税负包括两种，一种对单一

2、群体的税负，比如说对某些个人、某些企业，比如说对农民 的税负，但是我们也讲一个整体税负的问题。结构性减税，在对某一单个群体的税负进行调整的时候，也使整个税负得到一个总体下 降的过程。具体的进一步的说明，结构性减税既区别于全面的大规模的减税，又不同于以往的有增 有减的税负调整，更多的是强调税制结构内部的优化，强调贴近现实经济的步伐，相对来讲 更为科学。因为有增有减的税负调整，意味着税收的基数和总量基本不变。而结构性减税着 眼于减税，税负总体水平是减少的。那么结构性减税这个概念的正式提出，是 2008 年 12 月初召开的中央经济工作会议上提出的。我们刚才讲了一下结构性减税的主要内容。 二、现阶段

3、结构性减税的主要脉络那么我现在大体讲一下，现阶段结构性减税的主要脉络。我们知道，我们国家的税负总 体上大家都感觉到比较高，那么我们怎么去看待这个问题呢，我觉得我们在有人感到税收高 的时候，有人实际上也没有感觉到税收有多么痛苦。一个很重要的原因是什么呢，就是说我 们现在的税收体制建设还有很多不完善的地方。（一）从完善税制角度进行结构性减税所以说现阶段性结构性减税的主要脉络，从第一条上就可以说，从完善税制角度来进行 结构性减税。那么怎么说是完善税制角度呢，因为我们说税收是要公平的，税收的公平性包括税收的 横向公平和纵向公平。税收的横向公平在教科书上的经典解释就是，每一个有收入的人都要 纳税。无论你

4、是，我们说高收入阶层，还是低收入阶层，只要你在开展合法的经济活动取得 合法的收入，就是潜在的纳税人。也就是说有收入的人都要纳税，这是一个税收的横向的一 个公平原则。我们说纵向公平原则呢，就是说纳税人也分三六九档，收入高的人应该多纳税，收入低 的人应该少纳税甚至不纳税。我们就纳税的收入者他是不是纳税人呢，他应该也是纳税人， 只不过他是受到税收体系的惠顾，他是作为一个免于纳税的一个群体。所以说我们说税制建 设主要要体现一个公平性，包括横向公平和纵向公平的问题。那么我们现阶段结构性减税从 这个脉络角度来看，我们说我们有的人税收感觉痛苦指数比较高，但是有的人实际上他的税 收负担，或者可以转嫁，或者说我

5、们税制建设还没有对他的经济性行为能够征税的这么一个 问题。这就叫横向公平原则。横向公平原则一个很重要的特征，就是说我们税制的建设要能把税基能够覆盖到每一个 有收入的行为之中，这样税制就能够较好的征收各种经济收入来源。那么我们现阶段，显然 我们可以感觉到，我们个人所得税针对个人征收的，但是这项税收我们现在也有个说法，说 高收入者往往有很多手段来逃避税收制度，而恰恰是工薪阶层是税收的主要承担者。主要原 因一方面是因为我们的税收征管的问题，另一方面也是我们现在的很多收入的计量也有很 多，就是包括现金交易和非现金交易，尤其是现金交易有很多实际上是难以进行计量的，所 以这是造成税负实际上不均等的原因。那

6、么这是从征收角度来看，税制的完善里边也是要考 虑的这方面问题。我们说我们煤老板，我们的房地产老板，他们赚了不少的钱，也就是他们收入甚至可以 说是暴利，但是一个主要的原因是什么呢，我们的资源税迄今为止还是90 年代，80 年代到 90 年代建起来的职业税体系。那么对煤炭，特别是矿产储量的这方面的增收体系，还在按 计划经济方式来进行征收的，我们说按照定额征收的，那么这样实际上煤炭资源、各种矿产 品资源税负是比较轻的。这些方面的老板就可能收入比较高，而且甚至可能出现暴利。所以 我们讲的资源税制建设，包括资源领域的税费改革，实际上考虑的就是这方面的问题，就是 说把税基铺设到位。另外从我们税制建设角度来

7、说，我们国家为什么说税制完善程度还有待进一步提高呢， 实际上我们是处于转型经济的过程之中。什么是转型经济呢，笼统的说就是我们从计划经济 转向市场经济这么一个过程。我们在计划经济时期，我们主要是单一的国有制经济，那么这 种情况下，实际上国有经济面对一个共同的“老板”，那就是国家以及代表国家的政府。那 这种情况下，企业，国有企业和国有单位纳税与否，实际上和它的上缴收入，包括利润和折 旧这方面，都是交给它的所有者，也是政府这么一个单一主体的。那么这种情况下，我们说 通过上缴收入，利润上缴、折旧上缴等等这些上缴收入，就可以取代税收了。所以在这个情 况下，我们从社会主义改造完成以后，税制在不断的简化。一

8、直到1973 年以后，我们高度集中的计划经济，税制简化到基本上一个工商税就统一 了所有的税收，也就是说其它的收入主要靠企业上缴收入，而非税收收入来完成国家收入任 务的。那在那个时候，国家的非税收入，就是非税收的收入占财政收入的比重要高于税收收 入。那么在这种情况下，我们从1979 年开始，我们经济要对内改革，对外开放。那么为了 适应这种环境，为了适应不同的所有制这么一个收入，财政收入这么一个差异化的问题，政 府逐步从利润上缴制度逐步转向税收税制建设过程。因为不同的所有制，你不能通过这个所 有者的收入来体现为政府收入的，而往往要通过行政职能，就是我们有税收是国家以行政权 利为基础的，强制性的，无

9、偿性的取得的收入的这么一个方式。而企业上缴利润是以所有者 身份取得的收入，那么这样的情况下，我们说产权日益多元化的过程之中，政府的收入、财 政收入，就应该从过渡依赖于企业上缴，国有企业上缴利润这么为主的一个特征，转向税收 收入体系来。那么从转型经济的建设过程中，我们可以看出来，中国的税制建设从改革开放以来，首 先是从涉外税制开始的。为什么说从涉外税制开始呢，一个很重要的原因是，我们当初的国 内的改革主要是从放权让利开始的。那么这个时候，大一统的国有经济，它的所有权还主要 是国有的或者公有的。那么这种情况下，这方面的改革任务不是很迫切，最迫切的是什么呢， 是我们改革和开放所带来的外商进入中国进行

10、合法经营这么个过程中，我们当时所说的三资 企业它是一个有别于国有独资，我们说国营经济这么一个特征体系的。所以说为了实行涉外 税制，就是为了实行外商经济这么一个经营活动，中国在 1980 年开始首先进行的税制建设， 从涉外税制开始的。那么涉外税制包括外商企业的所得税和个人所得税等等的这方面的有关涉外企业的税 收制度。我们现在讲的中华人民共和国个人所得税，实际上在当时是属于涉外税制类型的， 因为当时的我们说，我们现在统说的起征点是800 元以上才征税的。可是当时中国很多人是 没有收入达到800 元的，主要是高收入的外国经营者来了以后，所以说个人所得税在一开始， 是以涉外税制来建设的。那么在这个过程

11、中，随着中国经济从计划经济向市场经济转型的过 程中，我们的税制建设首先从涉外税制建设开始。其次是从国有经济的改革，我们叫政企分开、政资分开这么一个过程中，通过税收来进 行调整的。我们说当时从1983 年到1984年的两步利改税，也就是说把国营企业上缴的利润， 按一定的比例改为税收来上缴。一下子就可以留给国家留给企业能够自主支配的，我们当时 叫国有企业，国营企业，我们叫所得税，还有国营企业调节税等等的，都是对企业的利润通 过一部分化身成税收来进行解决的。从两步利改税开始我们就看到，这个时候国营企业我们 叫集体企业，乃至于个体工商户企业，这个时候的所得税制度也开始建立起来了。1984 年、1985

12、 年我们又建立了我们叫以产品税为基础的我们叫流转税制的制度。那么 这样的话，我们形成了一个以流转税和所得税为双主体的一个税收体系，从1985 年以后， 1984 年、1985 年以后逐步开始建立起来了。一直到 1994 年，我们最有名的叫1994年的分税制、财政分税制改革，但是1994 年财 政分税制改革是以1994年的新一轮的税制建设为基础的。1994 年的税制我们一个最重要的 特征就是什么呢，我们从80 年代开始从涉外的所得税制度、涉外的我们叫其它的相关税收 制度，乃至于我们内资企业，包括国营企业、集体企业和个体工商户企业使用不同的税收制 度。比如说有企业所得税这么一个税种为例，那么不同的

13、所有制实行不同的所得税制度，这 样的话对一个商品经济者来说，对于市场经营主体是不太公平的。所以说1994 年的我们税制建设主要是统一了内资企业的所得税，这是第一个特征。第 二个是特征是建立了以增值税、营业税为主体的我们叫流转税体制。到 1994 年通过我们初步确实了我们适应中国社会主义市场经济发展的现代税收制度。 但是这个税收制度主要的成就是在于所得税制度的统一和相对比较规范，第二建立以增值税 和营业税为主体的流转税制度。1994 年有个最主要的缺陷是什么呢，就是说我们在所得税，没有体现为从内资企业和 外资企业那个同等国民待遇这么一个原则，也就是说内资企业适用于比较高的税率，外资企 业适用于比

14、较低的生产率。这样的话实际上对外资企业形成一个超国民待遇这么一个过程。 这是它的第一个问题，就是税收也是有不公平之处的。那么内外资企业所得税的进一步发展 就是必然走向统一，也就是说2008年，1994年到2008年跨越幅度大约是4、5 年的时间， 我们建立了一个内外资企业的所得税统一的这么一个制度。那么我们目前就是叫企业所得税 法这么一个制度，那么这样的话我们内外资企业的所得税制度就统一了。但是我们流转税这一块儿也是进一步来调整，你比如说我们的增值税，我们增值税原来 是生产型增值税，那么从2009 年我们转成以消费型增值税这么一个特征。现在我们还在进行营改增，就是把营业税逐步的改成增值税。也就

15、是在流转税类主要以 增值税为主体，营业税逐步并入增值税之中，那么这么一个过程。通过改革开放以来到目前 为止，我们可以看到我们基本上建立了一个流转税和所得税为双重主体的，流转税偏重一些， 这么一个税制结构。那么这个税制结构从完善税制角度来看，它只是在所得领域以及服务流 转领域的税制建设比较规范。那么按照我们国家的，整个我们国家的税制建设目标来说，和一个现代的市场经济发达 国家一样，应该建立一个多税种的复合税种体系，这是我们的税制，税收改革的目标原则。 那么除了所得税和流转税之外，我们还有很多的税收体系还有待进一步建立。你比如说我们 在财税税类，我们迄今为止的房地产税作为财产税，在保有阶段的税收体

16、系有待进一步确立。 因为我们现在的房地产税主要是针对交易环节的，那么在保有阶段，随着房地产价值的增值 这个过程中，它的房地产税是不能够及时的体现为政府收入的。这样也变向的让增值收益回 归到，也就是说增值收益全部让房地产所有者来拥有。那么这样也造成一种事实上的不公平， 所以说因为房地产税，保有阶段的房地产税的建设滞后，那么这样的话要造成我们现在房地 产财产收入、财产性收入，是造成我们目前整个社会收入分配不公的一个重要的环节。除了财税税类以后，我们还有一些资源税，我们刚才说过了。就是说我们在计划经济时 期，简单地以低水平的、以定额的，你比如说煤炭一度4、5 块钱这么一个特征。那么这样 的话，定额税收已经不适合资源，产品价格从长期来看是上涨这么一个趋势，这么一个特征 了。第一，它没有按照从价计征，不能随着价格的上涨，按照政府的收入也因此上涨。那么 这样的话，价格上涨的收入就不合理的落入资源使用者手中，我们叫资源开发者手中。那么 这样的话，我们听说现在煤老板、矿老板出现高