智利的养老保险制度对我国社会保障模式的启示【文章摘要】本文通过全面分析介绍智利养老保险制度的国际实践及其优劣性，对于规范完 善社会保障制度有三点启示和借鉴：一是引入市场化竞争和严格透明的问责机制有利于改善 社会保障基金的管理效率；二是政府应当承担社会保障制度转轨的成本，化解历史债务；完 全积累的个人账户制并不必然代表社会保障制度改革的成功方向关键词】强制储蓄型；社会保障；模式；实践各国社会保障制度模式的选择主要受到历史文化传统、经济社会发展阶段、人口结构 以及社会保障理念的影响因此，各国的社会保障制度在保障项目、覆盖范围、资金筹集、 资金运作和待遇提供水平等方面均有所差别概括起来，一般将社会保障制度分为四种典型 模式：国家保障模式、福利国家模式、社会保险模式和强制储蓄模式国家保障模式由于脱 离了生产力发展水平，不具有可持续性，目前已经被大部分国家所摒弃；福利国家模式强调 政府的责任，保障水平较高；社会保险模式强调政府、企业和个人共同负担社会保障的责任 本文重点探讨强制储蓄型社会保障模式的国际实践及给我们的启示一、强制储蓄型社会保障模式特征强制储蓄模式强调个人责任，即基于自我保障原则， 运用政府管制和社会服务功能，设计和实施的社会保障计划。
该模式的特征如下：① 企业和个人是社会福利提供者；② 市场化管理：政府是计划的指导人、监督人和相对担保人（机制担保，非资金担保）， 企业或个人承担筹集资金、管理计划和支付待遇的计划发起人、管理人和担保人责任；④ 企业和个人委托中介机构，进行市场化的多样运作；⑤ 建立集体账户或个人账户；⑥ 受益人依据个人贡献和资产收益获得相应福利待遇二、智利的养老保险制度模式1、 智利养老金体系智利社会保障制度的突出特点就是其养老保险制度的智利模式， 也就是个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的养老金私有化模式（郑功成，2001） 其主要特征包括：① 养老金制度从现收现付制变为完全基金制；② 养老金支付由确定给付型（DB型）转变为确定缴费型（DC型），退休后养老金与 缴费、基金投资回报和基金管理费相挂钩③ 私营管理、自由选择由专门的私营养老基金管理公司（AFP）负责养老金的保值 增值；AFP多家并存，投保人可自由选择其中任何一家，各养老基金管理公司在管理、服 务、收益、收费等方面展开竞争按照规定，职工有权4次转换自己开户的养老基金管理 公司④ 监管法制化养老金投资有严格的规定，在投资范围方面，养老基金可以投资政府 债券、抵押贷款、银行债券、公司债券和股票，国外证券产品以及少量的风险投资产品；在 投资工具方面，必须是经政府认可的私人风险评估公司进行风险分类后，才能成为AFP的 投资对象；在投资数量方面，对一种项目的投资不能超过养老金总额的30%，但对政府债 券投资的限制相对较宽；在投资收益方面，AFP每月的投资收益率不得低于过去12个月全 部养老金平均实际收益率的2个百分点。
政府承担最后风险2、 智利模式的主要问题一是缺乏社会保障应有的互济性和公平性智利养老金实行完全的个人账户制，实际 上不是一种养老社会保险制度，而是一种在法律强制下的个人储蓄加投资型养老模式智利 模式缺乏职工之间的互济，也延续着在职时的工资差别，扩大了老年人的收入差异，而且这 种制度对于工龄较短的妇女和长寿老人实际上是一种政策歧视二是智利模式的普及率在90年代后有所下降智利模式在改革初期吸引了大量工人 参与，1990年参加个人账户缴费的职工人数为264万人，达到了 70.7%，而到了 1994年比 率下降为57.4%，约有40%的职工未参与三是私营养老基金运行的成本较高为了争取更多的客户，私营养老基金公司需要花 费大量的营销费用和扩大相应的管理人员按照历史数据估算，到2004年末，账户管理费 用累计占养老金资产的比例大约为23.82%，也就是说，超过1/5的养老基金资产被管理佣 金消耗掉四是容易形成垄断，影响效率，且政府仍然承担了最后责任和风险到2005年，市 场上仅有6家基金管理公司，其中三家大型公司占据了市场份额的70%以上，呈现出高度 垄断经营的格局，影响效率养老基金公司破产后，政府仍然是最后的责任承担者。
在1982 年的经济危机中，掌握养老金管理的最有实力的两大集团一一威尔和克鲁扎一洛蓝集团迅速 破产，政府不得不暂时接管并重新私有化五是投资回报率波动较大尽管养老基金历史上取得了平均超过10%的投资回报率， 但投资回报率的波动幅度很大，并在90年代有两个年份是负的回报率研究也表明，历史 上智利养老基金投资回报率的波动与经济增长呈现出很大的相关性，也就是说智利模式的投 资收益主要取决于经济增长，而不是私营化管理三、智利模式对我们养老保险制度建立的启示和借鉴1、 引入市场化竞争和严格透明的问责机制有利于改善社会保障基金的管理效率传统的社会保障体制个人无法选择基金的管理者，由国家法定机构统一管理这在传 统现收现付制度下，由于基金积累较少，统一的管理体制的效率损失尚不突出，但仍然存在 着大量资金被用于建设“楼堂管所”等浪费现象在部分积累制或完全积累制下，国家制定 机构垄断经营将不可避免地带来低效率，直接影响投资收益率智利的经验表明，在政府严 格的监管下，多家养老基金管理公司参与竞争，可以在确保养老金安全的前提下实现较高的 经营效率，提高投资收益率根据摩根集团的估计，在1981-1991年的10年中，智利养老 基金的实际收益率年均15%，是国家管理制度下投资收益率的5倍。
另一方面，智利养老基金的投资运作受到了严格的政府监管，监管者与被监管者分离， 基金运作对缴费者也是高度透明的在传统体制下，养老基金的经营管理者隶属于监管机构， 监管者与被监管者事实上是不分的，影响了监管的公正性和有效性在新体制下，智利的养 老基金管理局作为政府部门负责规范与监管，养老基金管理公司是法定的经营者基金管理 公司依法向缴款者征收管理费用，但收费必须清楚明确，并定期向缴款者披露信息，为缴款 者提供个人储蓄账户报告基金的管理和投资计划严格按照分散化、透明化和独立化的原则 进行因此，我们应当明确个人账户的本质是一种强制性的个人储蓄，其性质归个人所有， 应当赋予个人的知情权和选择权，一是建立规范的信息披露机制，确保基金管理的安全、透 明；二是打破地方社保机构的垄断经营，允许个人在政府监管范围内根据自己的风险偏好选 择不同的基金管理人，扩大基金投资品种，通过竞争实现基金管理的高效和透明2. 政府应当承担社会保障制度转轨的成本，化解历史债务智利能够顺利实现从现收现 付制向完全积累制的转变，关键在于政府承担了制度转轨的成本，以渐进地方式消化对改革 前参加工作的职工养老金历史欠账我国的养老保障制度从现收现付制转向部分积累的统账 结合制，也面临者巨大的养老金隐性债务。
由于养老金隐性债务规模的测算，同缴费率、退 休年龄和投资回报等参数密切相关，不同的学者测算结果并不相同宋晓梧等（2001）以 1997年全国统一企业职工基本养老金制度为评估试点，设定不同的参数，得出了 10种不同 的我国养老金隐性债务规模，最低为18301亿元，最高为119353亿元；何平等（2001）以 1999年为评估试点，预测社会统筹基金在未来25年间将出现收不抵支，总缺口 1.87万亿元， 年均717亿元；洗懿敏等（2003）测算了 12个方案，养老金隐性债务规模最高约占2001 年GDP的145%，最低约占110%毫无疑问，社会保障历史欠账是我国养老金制度转轨为“统账结合”模式的产物，而 且我们选择的是转轨债务规模最大的方式，即要求所有在职人员全都加入新制度在偿还养 老金历史债务方面，我们并没有采取财政负担或者划拨部分国有资产的方法，而是采取了体 制内消化的方式：即维持较高的企业缴费率和专为“中人”设计过渡性养老金，将转轨前的 工作年限折算成系数，加发一块过渡性养老金从实践看，由于政府没有采取有效的措施承 担起养老金历史欠账，导致了个人账户长期空账运行，欠账极大地拖累了社会保障改革。
总 的来说，以1997年作为转轨起点，转轨成本大约可以在50年的时间内分摊，也就是每年需 落实的转轨成本仅占年度GDP的0.6%左右，完全可以通过发行国债、增加财政支出、出售 国有资产等手段解决借鉴智利的经验，我们认为不管采取什么方案，应当明确政府对养老 金历史欠账的偿还责任，而不能再沿用体制内消化的方法，由现有职工承担两代人的养老费 用3. 完全积累的个人账户制并不必然代表社会保障制度改革的成功方向首先，养老制度只是智利社会保障制度的一个方面，个人完全积累的私有化保障模式 并不适用于智利其他的社会救助、社会福利及其社会保险其次，个人账户从性质上说属于强制性的个人储蓄加投资型养老，缺乏社会保障应有 的责任共担、互济性和公平性，可以说并不是严格意义上的社会保障，基本上属于个人自保 笔者认为在基本社会保障层次，应当坚持现收现付的全国社会统筹，不设个人账户，充分体 现社会保障的互济性和公平性世界银行（1996）提出的三支柱养老保障体制：第一支柱是 公共管理的，以税收筹资为基础的养老体制，称为强制性公共管理支柱；第二支柱是私人管 理的，以完全积累制（设立个人账户）为基础的养老体制，称为强制性私营支柱；第三支柱 是以个人的自愿储蓄为基础的支柱，以满足较高水平的保障需求，称为自愿支柱。
第一支柱 发挥再分配功能，后两个支柱发挥储蓄功能可见，第一支柱是不设个人账户的，它体现 的再分配功能与个人账户的储蓄功能是不同的，第一支柱体现的是真正的社会保障养老金 制度的发展趋势是以个人账户为主导，但是这不属于狭义的社会保障范畴，属于政府强制的 个人储蓄投资型养老制度，应当充分发挥个人的知情权和选择权，允许多个养老基金管理公 司竞争，最大限度地在确保安全的前提下提高基金投资收益率，确保较高的替代率第三，智利模式还不能等于社会保障制度改革的成功模式（郑功成，2001）智利模 式在20多年的实践中尽管取得了一些成就，但也暴露出了许多问题特别是，智利模式高 度依赖基金投资收益率，对经济增长速度、资本市场成熟程度都有较高的要求智利养老金 的投资收益率也有明显的下降趋势无论是俾斯麦式的社会保险，还是贝弗利奇的福利国家 计划，都经历了近一个世纪的检验，仍然在很多国家运行着，而智利模式实践的时间尚短， 还难以作出明确的结论考虑到中国的国情，笔者认为完全积累不能作为我国养老保障制度 改革的目标模式，仍然应当坚持建立社会基本养老保障、企业补充养老保险和个人储蓄性养 老保险相结合的多支柱的养老保障制度。
智利养老保险制度改革及其借鉴智利于1980年颁布了《养老保险法》，实施养老保险制度改革，从现收现付、公共部门 管理到强制个人储蓄、民营机构负责收支运营，建立了以强制性个人储蓄为主的“新制”和以 保留社会保险特点的“旧制”并存的养老保险制度本文试对智利养老保险制度改革情况作以 介绍，并分析其对我国养老保险改革的借鉴意义一、智利现行养老保险体制1980年改革之前,智利有200万职工参加养老保险，退休人员80万人改革后大部分职 工选择转入新制度目前旧制度中的在职职工25万人，退休人员90万人，同样不再实行雇主 缴费制，完全由个人缴费（15%）,只是不建立个人账户，而实行社会互济,由于靠25万人缴费无 法解决90万退休人员的养老金，因此旧制养老金中的75%仍由财政负担总之，智利现行养 老保险制度以强制性个人储蓄的“新制”为主，并存社会保险的“旧制”,由政府立法并建立适用 两种制度的监控体系，公立、民营机构具体操作完全个人缴费供款新制”规定，养老保险费完全由个人缴纳，缴费比例为本人工资总额 的10%，另外再按215%左右缴纳伤残保险费和私营管理公司的管理费（实际支出管理费约 1%），月收入在116万比。