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1、公共部门人力资源编制管理流程再造：机理与策略2012年12月26日16:05来源：中国行政管理2012年9期 作者：姜晓萍 范逢春 字 号打印纠错分享推荐浏览量【内容提要】公共部门编制管理流程再造是公共部门人力资源管理变革的核 心内容之一。传统编制管理流程在编制占有上以“部门所有”为导引，在编制分 配上以“三定方案”为核心，在编制审批上以“流程割裂”为特色，在编制管理 上以“手工操作”为手段，在编制监督上以“控制失灵”为常态。编制管理“金 堂模式”的核心内容是：编制审批前置、集中编制资源、双轨动态调整、信息技 术支撑。新流程按照“三元”衔接的管理思路，即编制管理部门与组织人事部门、 财政预算部
2、门相互衔接，共同为执行编制负责，在实践中推动了绩效提升。【关键词】编制管理流程再造金堂模式人力资源公共部门人力资源管理如何应对公共组织工作内容与方式的变化，如何推动知识经济时代的公共组织 与管理变革，如何适应传统职能性工作向团队工作、同定工作向创新性工作的变化等都是传统的公共人力 资源管理系统与模式面临的问题与挑战。公共部门编制管理流程再造是公共部门人力资源管理变革的核心 内容之一。2010年3月，中央编办确定金堂县为人员编制总量控制、动态管理全国唯一试点县。按 照中央、省、市编办的部署，金堂县在管理机制和操作实施中进行了大力的改革探索，成功推动了编制管 理的业务流程再造，创造了编制管理的金堂
3、模式。金堂县编制管理流程再造突破了传统编制管理方式， 构建编制管理的现代机制，为推进人员编制管理“总量控制、动态管理奠定了基础平台，在全国编制管 理创新工作取得了领先地位。一、传统编制管理流程的运作机理与问题诊断传统编制管理流程的法律依据与形成目前，关于机构编制工作的法规、规章有国务院行政机构设置和编制管理条例（国务院令第227 号），事业单位登记管理暂行条例（国务院令第411号），地方各级人民政府机构设置和编制管理条例 （国务院令第486号），中央编办、监察部机构编制监督检查工作暂行规定，四川省行政机构设置和 编制管理办法等等，这些法规、规章对政府机构、事业单位的设置、职责任务、编制核定等作
4、了规定。 但这些规范性文件还没有上升到法律的高度，刚性相对较弱，在具体规定上内容不完整，过于简单，弹性 较大，难以为构建科学化、高质量的人员编制约束与控制机制提供导引。实践中，编制管理一直是依据历 史状况、上级要求甚至领导意志进行，这也就型塑了传统人员编制管理的一般流程。图一传统人员编制管理的一般流程传统人员编制管理流程的运作实践中，人事部门依照审批的编制员额和使用方法招录、调配；招录、 调配工作完成时，机构编制部门核准上、下编登记；财政部门，机构编制管理的决策、执行、监督等诸环 节由多个部门分别行使，各部门之间有明确的职能界定和权力划分。机构编制部门不可能直接介入其它相 关部门的具体业务，但
5、是，这些部门却对能否真正管住、管好机构编制发挥着重要作用。由于部门间割据 式管理造成的漏洞，使部分部门、单位存在超编进人、混编混岗、“因人设事”和吃空饷”等问题。（二）传统编制管理业务流程的运作机理1在编制占有上以部门所有为导引。各部门和单位强调本部门本单位的困难，总想在增设机构、 增人增编、增职数、提升机构规格等方面打主意。大都强调本部门本单位的重要性和各种困难，要求增加 机构、增加编制，很少有单位提出精简机构、减少编制，导致公共职位数量规模日益扩大。2在编制分配上以三定方案为核心。三定方案对机构、编制、职能进行界定，但是职能的实际工 作量不可能一成不变，这就会造成职能工作量变化了，编制员额
6、一定几年甚至几十年不变，固化特征 突出，与日常人员流动管理产生较大矛盾，导致编制管理制度性缺位、失位、错位。3在编制审批上以流程割裂为特色。在传统编制管理流程中，部门与部门之间，缺乏衔接。机构 编制、人事招录与调配、财政经费平行管理相互独立，缺乏有效协作与监督，甚至相互掣肘，无法根除单 位人员冗余、减而复增及吃空饷、吃饭财政等历史陈弊。4在编制管理上以手工操作为手段。机构编制信息化建设只是在工具配备上具备了较高的水平， 而实际上并没有真正让机构编制管理产生应有的具有现代化意义的变化和发展，主要原因是在机构编制信 息化建设的进程中一直比较普遍的存在着工作手段与管理目标相脱离、信息建设与管理应用两
7、张皮、 工具性能与使用方式不协调、系统开发与标准规范相倒置等误区，导致高水平的信息化工具并没有带来相 应机构编制管理水平的提高，以及相应管理目标的有效实现。5在编制监督上以控制失灵为常态。传统流程中编制的监督检查工作存在弱监督、软监督、虚 监督甚至无监督的现象。原因是现行的机构编制管理法规没有实施细则，对违规对象适用较为困难，机 构编制监督检查法规规定的机构编制部门处罚权限相对有限，对违犯机构编制法规的现象只有通报批评、 建议改正或者责令限期纠正、建议处分等，没有直接处罚权，直接影响了机构编制监督检查工作的力度和 效果，机构编制部门与有关部门相互制约协调机制方面，各部门难以形成合力。（三）传统
8、编制管理业务流程的问题诊断传统的编制管理工作流程缺乏规范性，无法体现编制的严肃性，编制管理作为母管理的效果难以 体现，导致各种矛盾和问题，主要体现为以下三个方面。1编制管理的控制与膨胀冲突。虽然各级政府和编制管理部门三令五申要求严控编制，但在 实践中，由于种种原因，仍存在机构设置随意性问题，编制扩容空间得到了人为扩展。有的超编制配备人 员，加重了政府财政负担；有的因人设岗、因人设官、超职数配备领导干部，导致副职多，闲职多，十羊 九牧，人浮于事；有的人员缺乏分类，混编混岗，结构混乱。这种控制膨胀的冲突困扰着编制管 理工作。2编制管理的人治与法治矛盾。尽管编制制度的法典化进程一直在发展，各级编制管
9、理 部门一再强调编制就是法规，但由于至今尚没有一部关于机构编制管理工作方面的专门法律、法规， 机构编制管理工作实际上处于无法可依状态，实际执行编制管理规定时底气不足，刚性不强，甚至出现领 导有指示编办就得办的现象。人治的作用凸显，编制变成了一个参考数、变数、虚数。3编制管理的管住与用活问题。编制管理是一个动态管理过程，在这个动态管理过程中，编 制管理工作，不能墨守陈规，简单地采用撤销、核减、合并等加减运算的方式来对待。然而，在实际工作 中，却存在着一管就死，一活就乱的问题。传统编制管理流程既无法保证编制的稳定性，也不能实现 编制资源优化设置。要深化行政管理体制改革，必须健全政府职责体系，严格控
10、制编制；当前经济社会发展对行政管理体 制也提出了新的要求，对编制管理提出了创新任务。二金堂县人员编制链式联动管理的探索在中编办部署下，金堂县启动了人员编制总量控制、动态管理试点工作，进行了人员编制管理流 程再造工作，探索出了人员编制链式联动管理的新流程，形成了人员编制管理的金堂模式。“金堂模 式”的核心内容是：编制审批前置、集中编制资源、双轨动态调整、信息技术支撑。即把编制资源集中到 编制管理部门；新增、调入人员，事前由机构编制部门审批使用员额；机构编制调整实施双轨制，分 为阶段性集中调整与日常动态调整；利用信息化手段固定机构管理各种创新机制。（一）人员编制链式联动管理的新流程金堂县针对操作流
11、程中，编制管理部门、组织人事部门、工资社会保险部门之间缺乏协调，处于各 管一段状态，造成了 管编与管人脱节，管编”与管财的脱节。根据迈克尔哈默的流程再 造四阶段模型，金堂县推动编制管理的流程合作，更新编制管理的链条，对编制实行闭合式、全方位、全 过程的管理，创建了人员编制的链式联动管理新模式。一WI办【上下舞】图二人员编制的链式联动管理流程（二）人员编制链式联动管理新流程的运作机理1人员编制资源“政府所有。机构编制作为重要的执政资源从属于党的领导方式和执政方式、领导 体制和执政体制、领导活动和执政活动。作为一种稀缺的资源，这种资源的占有必须坚持整体性、发展 性、公益性取向，以满足公共需求为主旨
12、。新流程能够体现编制为政府资源的观念，有利于实 现全景式编制管理。2人员编制使用“链式联动。金堂县对建制的机关事业单位凡新增、调入人员，事前由机构编制部 门审批使用员额；人事部门依照审批的编制员额和使用方法招录、调配；招录、调配工作完成时，机构编 制部门核准上、下编登记；财政部门依照上、下编登记核准和相关人事手续办理经费。在传统人力资源纵 向职能式管理的基础上，又建立了以业务流程为导向的横向管理结构，使编制管理的各要素实现纵向联系 和横向联系的结合，克服了传统编制管理缺乏横向联系的弊端。3人员编制调配“动态管理。实施自然减员动态回收编制措施，统筹空余编制的使用。凡实施范围 的在职在编人员因干部
13、任免、人事调配与交流、退休（职）、辞职、辞退、自动离职、开除、解除（终止）聘用 合同、死亡等因素形成人员编制空缺后，其空缺的人员编制由县机构编制管理部门从原核定数中回收。回 收的人员编制由县机构编制管理部门统一管理和使用，按照保障重点、突出民生、先易后难、调布急需 原则，进行适时定向的投放。机构编制调整实施双轨制，分为阶段性集中调整与日常动态调整。阶段 性调整原则上一年至两年进行，调整时不考虑现有人员因素，完全依照地方各机构事业发展实际，建立本 地区各机关事业单位的编制配置理论数据。该理论数据由编委、编办内部掌握，不对机关事业单位下达， 并作为日常调整的依据和地区人员编制调整规划。日常调整以该
14、理论数据为限额，限额内机构人员编制日 常动态调整由编办负责，超过限额的调整经编委会讨论审批后实施。机关单位使用特殊人才，县人事局人 才交流中心建立金堂县动态管理人员流转库，编办依据动态管理人员编制的需求，调剂核拨人员编制、 实施上下编，县人事局人才中心实施人员派遣。4人员编制管理信息化支撑。为了将机构编制、人事招录与调配、财政经费链状联动审批机制， 人员编制阶段性调整与日常动态调整的双轨制，人员编制的有效督察评估机制、实名制登记、编制台 账管理等机制和措施创新，切实地应用到日常工作中，全面提升管理水平，金堂县建设了机构和人员编制 中心数据库，将原分散在机构编制、人事、组织、财政、工资等部门的各
15、类机构、人员编制、工资、人事 数据按照统一的数据规范集成到一个中心数据库，并完成人员身份、编制使用时实对应，将实名制纳入计 算机数据库管理；实现分层业务应用，智能化、流程化业务管理；推动网络化、公共平台、透明操作；封 闭基础信息，保证真实性；根据要求，系统可以完成指定机构或类别的任何时间点或时间段机构、编制、 人员统计，完成数据结构分析。5人员编制监督无缝隙控制。任何管理层、应用层的单位和个人通过信息系统办理业务，每次操 作的记录均由系统记录，包括操作人员IP、操作时间、流程内容，保持了所有操作的可追诉性；审计、监 察部门可以直接提取中心数据库各项数据，对相关事项进行事后审计、监察，大大提高了办事效率，确保 了 公开、公正、透明。（三）链式联动管理新流程的运行绩效许多现代国家都面临着官僚体系规模恶性膨胀的难题，其原因在于治理方法有缺陷，即作为公共服务 者的社会公众缺乏影响官吏规模的程序性权利，无法对行政编制的规模进行有效控制。1新流程按照三 元”衔接的管理思路，即编制管理部门与组织人事部门、财政预算部门相互衔接，共同为执行编制负责， 在实践中推动了绩效提升。1推动了编制管理规范化。传统机构编制管理流程规范化欠缺，给超编、混编、混岗、吃空饷、 底数不清等问题制造了可能。新编制管理流程全程网上实现，保持了所有操作的可追诉性，完善了一套从 事
