土地财政的行政法治视阈摘 要：中国模式的土地财政危及了国家经济平安，阻碍了经济社会的可持续开展只有依照市场经济法治国家对行政权力的规制原则，清晰地界定政府与市场、公民、企业以及中央政府与地方政府的各种应然关系，加速土地财政向公共财政的转型，加强对行政权力的立法监视、**监视、人大监视，建立以公共效劳为导向的政绩评价体系，才能够从根本校正地方政府片面追求土地财政利益的行为，才能为加快转变开展方式提供强大动力和体制保障，才能实现社会和经济的可持续开展关 键 词：土地财政；行政法治；地方政府从一般意义上看，土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进展的财政收支活动和利益分配关系在我国，土地财政主要是指地方政府依靠土地运作的相关收益来增加财政预算外收入的模式地方政府土地财政实现财税收入最大化的途径包括：一是出让土地获得土地出让金收入；二是通过低价出让工业用地，以此来招商引资；三是进展城市改建、扩建，促进房地产业和相关产业链的开展，增加地方税收收入；四是以土地作为融资媒介获得银行贷款，以此进展根底设施投资和市政建立［１］目前，我国的土地财政模式已经阻碍了经济社会的可持续开展，其隐患日益凸显：一是助推房价居高不下，透支了居民未来的消费能力；二是地方土地**屡禁不止，耕地流失严重；三是土地财政的开展模式本质上是资源依托型的开展模式，缺乏科学技术与创新动力支撑，难以持续；四是许多地方融资以土地作为抵押，不仅加大了地方财政的风险，也可能诱发金融风险；五是失地农益难以维护，影响社会和谐稳定。
［２］本文拟从行政法的角度对我国地方政府土地财政形成的制度背景进展分析，以探讨解决当前土地财政困境之行政法治路径一、横向廓清“政府〞与“企业〞、“市场〞、“个人〞在市场经济活动中的法治关系〔一〕允许地方政府经营土地，是生成“土地财政〞的制度因素我国土地制度最重要的特征就是城乡二元体系农村土地归集体所有，城市土地则归国家所有，分别受制于不同的管理机构和不同的法律法规法律制止土地〔产权〕的直接交易农地要转化成城市非农用地，无论其土地使用的目的是公共利益还是商业利益，都必须先由政府征收，将土地由农村集体所有转化为国家所有，然后地方政府再将该国有土地的使用权转让给城市土地使用者因此，地方政府成了城乡之间土地流转的唯一中介，征收成为农地实现非农地转用的唯一合法形式，政府成为土地一级市场的完全垄断者同时，地方政府也具有“经济人〞的本性，其势必会利用这种绝对的权力，低价征收集体土地，又通过“招拍挂〞的市场运作方式，将土地高价卖出，从中获得巨大的土地利益因此，各地方政府无不热衷于“经营城市〞把管理城市等同于经营城市，书记兼任董事长，市长兼任总经理，以商业头脑精明地算计土地等生产要素的经营价值〞［３］〔二〕加快政府职能的根本性转变，为政府角色归位正名在市场经济体制下，政府的根本职能是创造良好的经济社会开展环境，提供优质公共效劳，维护社会公平正义。
从现实情况看，为了追逐“土地财政〞利益，地方政府大多把主要精力放在抓速度、抓投资、抓工程上，把经济增长与全面开展划等号，由此导致了经济社会开展的失衡所以，按照市场经济中政府、市场、公民、企业的不同角色，进一步合理、明晰地界定政府职能和权限，是深化行政体制改革的核心，也是推进开展方式转变的关键⒈政府与市场市场经济的主要特征之一就是由市场来配置资源而我国改革开放３０多年来，土地资源的配置仍是行政主导市场经济最本质的特点，是自由的、自主的交换，如果上面始终有行政力量在控制，如果强势政府强化到主导经济资源配量的程度，那就不叫市场经济，而叫权贵资本主义了〞［４］要从根本上打破地方政府垄断土地一级市场的格局，地方政府就必须从城乡间的土地交易中退出，让农地所有者在符合土地用途管制的前提下与开发商就土地交易面对面进展谈判，开启城乡间土地直接交易的市场通道只有这样，农民才能按照自己的意志进展选择，真正实现土地的财产权利也只有这样，市场才能准确地反映土地资源的实际需求，最大程度地提高土地利用效率⒉政府与公民我国现行?宪法?第１３条规定，只有出于公共利益的需要，国家才能征收公民的私有财产从行政法角度来看，公共利益既是政府存在的目的也是政府行使行政权的边界，这就明确划分了政府行政权与公民财产权的边界。
所以，地方政府土地征收权应严格地限制在公共利益领域，以保证“公权公用〞事实上，２０１０年初施行的?国有土地上房屋征收与补偿条例?已明确将政府征收权限于所列举的国防外交、根底设施建立、科教文卫等公共事业、保障性安居房建立、旧城区改造等方面，终结了政府在城市建立中的肆无忌惮的征收行为这种价值取向应该成为集体土地征收的改革方向⒊政府与企业地方政府既是土地市场的管理者，又作为土地一级市场的垄断提供者参与市场运作，这就不可防止地会导致政府的经济管理职能发生“错位〞，混淆政府与企业的角色，使市场经济中的最主要游戏规则——公平竞争，根本无法发挥作用所以，还应改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，别离政府经营土地的职能可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，专门负责组织领导国有土地经营方面的工作同时，成立国有土地公司等经济组织，负责经营国有土地，参与市场运作，公司负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益［５］其实，多年来各地都在积极探索农村集体建立用地的直接入市路径并积累了一些值得借鉴的经历如**城乡统筹以来，其集体建立用地就已经以多种方式入市但当农村建立用地可以一对一地和投资方交易时，政府不仅不能从中分享土地流转的收益，而且政府的征地*围将缩小，价格也受到集体建立用地入市的冲击。
不啻于政府“自己革自己的命〞［６］所以，问题的关键最终取决于地方政府是否舍得让利于民，不与民争利，回归公共效劳的本位二、纵向重塑中央政府与地方政府在经济社会开展方面的法治关系〔一〕中央政府与地方政府财权事权不匹配是土地财政的现实因素中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的根本标准之一２００４年国务院?全面推进依法行政实施纲要?中要求，到２０１５年“中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确〞在１９９４年实行分税制以后，我国财政收入的分配格局是，中央财政占大头，地方财政占小头例如：２００９年，中央财政收入占全国财政收入的５２．４％，地方财政收入占全国财政收入的４７．６％；中央财政支出仅占全国财政支出的２０％，地方财政支出占全国财政支出的８０％而包括住房、教育、医疗、养老等在内的众多有关民生的事务性工作都是由地方政府来承担的中央也不断有具体的规划和指标下达，而且通常越是向下，各级政府掌握的财源越少，负担也就越重，形成了各级地方政府间事权层层下放，而财权却层层上收的局面当常规性的收入难以满足地方政府履行其职责需要的时候，就不可防止地出现以下两个方面的问题：一是为了增加收入，地方政府不得不通过各种手段广开财源，其中最为典型的就是土地财政的手段。
二是限于自身的收入水平，地方政府在住房、教育、医疗、养老等民生事业上投入严重缺乏［７］２０１０年以来，中央政府出台了一系列抑制房价的政策，但一些地方政府为了解决地方财政问题，竟公然提出与中央控制政策相悖的做法，进一步折射出土地财政的深层次问题〔二〕构建中央政府与地方政府在经济社会开展方面的法治关系⒈建立中央与地方公共效劳分工体制——纵向分权十二五〞规划纲要提出实现全国*围内根本公共效劳均等化的目标，其实质是保障公民的根本权利的实现而“中央制定政策、地方执行政策〞的分权模式并不利于实现公民的根本权利，不利于解决一些跨地区的矛盾与问题〔如义务教育、社会保障，县级财政需承担７０％以上的支出责任〕所以，应建立中央与地方公共效劳分工体制，加强中央担当涉及公民根本权利的职责，实施纵向分权以公共事务为依据，清楚划分哪些公共事务由地方负责，哪些公共事务由中央负责，哪些公共事务由中央、地方共同负责，防止事权层层下放只有将中央与地方的权力配置科学化、规*化，各级政府财力配置才有依据⒉建立中央与地方财权事权相匹配的财政制度——纵向分钱一级政府运转正常需要其事权与财权相匹配在市场经济兴旺国家，中央与地方的财政分权属宪法确定的事项。
即使宪法没有确定，也由最高立法机关依法律予以规定而我国的财税法律体系还很不健全，与公共财政相适应的一些根本法律，如?财政根本法?、?税法通则?、?政府间财政关系法?、?转移支付法?等尚未制定相关法规只有１９９３年１２月国务院颁发的?关于实行分税制财政管理体制的决定?，其对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条的规定，仍缺乏可操作性所以，目前中央与地方纵向的财政分权在程序与实体上都缺乏规*，往往只是依据政府或政府部门的“红头文件〞尤其是专项转移支付在管理上更是具有不规*性和不透明性各地政府“跑部钱进〞也是无奈的选择因此，需要通过法律的规*减少转移支付的环节，增加转移支付中的透明度，减少转移过程中的跑冒滴漏，使更多的税收转移到地方政府手里并且目前这方面的金额整体上已经占到地方财政收入的四成以上，比例明显过高应当考虑把一局部转移支付和税收返还转化为由地方政府直接组织的财政收入，使其与中央财政相脱离［８］这样，既能够解决目前比较突出的地方公共效劳的资金来源问题，也可以为扭转地方政府单纯追求土地财政收入的局面提供重要的物质根底三、加快实现“土地财政〞向“公共财政〞的转型，以财税制度的改革促进政府行政改革２００８年，温家宝总理在“两会〞上有关财税体制改革的一段讲话曾备受关注：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，从中看到不仅是经济的开展，而且是社会的构造和公平正义的程度。
在今后５年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益〞因此，要使地方政府回归本位而成为效劳政府；改善政民关系而成为亲民政府；将行政权力掌控者和权力行使过程全部纳入公共监视视野而成为透明政府，必须深化财税体制改革，使地方政府摆脱对土地财政的依赖，走上市场经济国家通行的公共财政制度的变迁通道〔一〕公共财政是税收财政，地方政府要成为亲民政府公共财政要求政府的收入主要通过税收取得任何政府要行使职能都必须依靠政府财政但使用不同的财政资源将会影响地方政府制定决策和提供效劳的方式地方政府对于他们自己的财政收入、税收、使用者付费等资源依赖越深，越需要平衡公共效劳的收益与本钱，越有效率回应当地居民的需求［９］譬如：在西方成熟市场经济体制国家，物业税是地方税收的主要来源，直接向个人和家庭来收取对其用途，地方政府直接面临诸多来自纳税人的拷问地方政府的公共效劳做得越好，地方经济就越兴旺，当地的不动产价格就越高，则地方政府的税源也就越充足只有政府用公共效劳来换取收入，才会依赖于纳税人，最终受制于纳税人物业税成为了鼓励地方政府依法行政、优质行政的赋税制度而我国并没有此种意义的税赋在许多地方，土地出让金的收入已相当于地方财政收入的６０％以上，地方政府一次性就获得了土地未来７０年的收益，自然没有提高公共效劳的动力和压力。
因此，我们需要研究并借鉴成熟市场经济体制国家的经历，使国家土地财政主要来源于土地保有的税收环节，而不是依赖土地的增量环节这样，既可以节约用地，也可以促进地方政府提高行政能力和水平〔二〕公共财政是效劳财政，政府要成为效劳政府在市场经济体制下，政府存在的目的在于履行社会管理职责，满足社会公共需要公共财政是国家〔政府〕提供公共产品和公共效劳的国家财政所以，要改变过去财政包办一切的做法，充分发挥市场在资源配置中的根底性作用各级政府应该将财政支出的重点转向根底教育、社会保障、公共卫生与根本医疗效劳、公共平安和公共根底设施等方面，而不是用于投资，参与经营性与竞争性领域从这一视角也再次应验了本文前述关于“政府〞与“市场〞的关系〔三〕公共财政是一种**财政，政府要成为**政府、透明政府。