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1、光伏电站的开发建设流程以及土地法律问题近年来，我国各级政府不断推出利用太阳能的政策，鼓励民营资本参与太阳能的利用和开发之中，尤其在太阳能光伏电站的开发与建设领域，掀起了一股热潮。可以说，投资太阳能光伏电站，是一个既有稳定投资回报，又是一项有利环境改善，造福子孙后代的事业。在中国现有法律法规及政策框架下，太阳能光伏电站的开发、建设需要经过哪些流程，以及土地法律问题有哪一些，本文拟作一个初步介绍。第一、太阳能光伏电站的开发建设的主要工作及流程一、首先要做好土地的尽调工作土地尽调工作的主要内容：投资者在光伏电站项目前期，需要对项目所利用土地的地形以及朝向和日照情况、周边环境和电网结构、送出线路的条件
2、、和当地电网公司的政策等条件进行考察和尽调。考察和尽调的内容还应当包括是否有铁路、高速公路等跨越光伏电站所利用土地，光伏电站所利用土地是否为泄洪区，线路走廊有无油库、气源、地下管网、水源等。二、备案申请的主要工作内容项目用地尽调完成后，确定没有问题，可与当地政府签订开发协议书（投资框架协议），进入项目的备案申请阶段。（1）准备在项目备案申请时，需要委托有资质的单位协助，由其编制大型光伏并网电站项目备案申请报告、可行性研究报告。（2）项目备案阶段所需要的工作及需要的行政部门书面意见（部分书面意见可能因不同省份存在差异）主要包括以下：1）安监局对安全评估报告的意见；2）水利部门对水土保持方案的意见
3、；3）国土部门就项目压覆重要矿产资源有关问题的意见；4）国土部门就项目地质灾害评估的意见；5）环保部门就项目环境影响报告的意见；6）住建部门就项目用地选址意见；7）国土部门就项目建设用地土地预审意见；8）文物部门就项目选址用地选址意见；9）农业部门的意见；10）畜牧部门的意见；11）武装部门的意见；12）办理建设项目银行资金证明（不少于项目总投资的20%）以及办理建设项目与银行的贷款意向（不高于项目总投资的80%）；13）项目可行性研究报告、项目接入系统设计方案的评审意见；14）电力公司接入电网的意见。（3）最终取得发改委备案最终取得省一级发改委的备案（部分省份一定权限已经下放）。三、项目建设
4、阶段的主要工作内容及流程（1）设计施工和及设备供应商的选定太阳能光伏电站的建设，选择有经验的设计单位可以大大节约工程造价；由于光伏在我国是一个新兴的产业，鱼龙混杂，慎重选择设计方是整个项目成功的关键。也有人直接找EPC全程代理，当然投入要大些；组件和其他材料及设备供应商早起处于垄断环境，现在基本放开了。（2）监理方的选定选择一个好的监理方，对于太阳能光伏电站建设过程中质量的把控非常重要。监理方应当具有太阳能电站建设监理的相关经验，所指派人员应当熟悉组件等设备和材料。（3）会同各方预验收和进行试验以及并网、电价批复和最终验收在最终竣工验收前，投资方应当会同各方对太阳能光伏电站进行预验收，并对光伏
5、电站进行各项指标的试验；积极开展有关并网工作和电价批复工作；条件达到的，组织最终验收。第二、太阳能光伏电站开发、建设中的土地法律问题我国土地法律制度中，只有集体所有的土地以及国有土地两种所有权的土地。而光伏电站建设大多位于农村荒山，所以必然涉及如何处理集体所有权土地的问题。令人遗憾的是，由于各种历史原因，我国的集体土地，无论从权属的确认，以及流转，都存在着比较多的问题，包括但不限于以下：（1）集体土地大多没有证照虽然国家已经开始注意到不动产登记，并着手处理，但目前来看，很多集体土地并未能办理相关的登记。这就给如何确认光伏电站所利用土地的权属带来很大的困扰。换句话说，投资人在建设光伏电站时，应当
6、找哪一个主体来签订有关土地的合同，是首先需要解决的问题。（2）是签订租赁合同还是承包合同、转包合同、承包经营权转让合同或者流转合同目前，大部分太阳能光伏电站项目的期限大概在26年左右，所以，对于土地使用的期限也应当与之相匹配。但是，租赁合同受法律保护的期限只限于20年，超过的期限不受法律保护。所以，如果签订土地有关的合同，不建议签订租赁合同。根据我国法律规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。所以，如果农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以直接通过招标、拍卖、公开协商
7、等方式签署承包合同。根据我国法律法规规定，承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。但受让方应当具有农业经营能力。承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。所以，太阳能光伏电站项目公司可以签订承包经营权流转合同，以获得太阳能光伏电站项目所利用土地的使用权。但，承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、
8、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。承包经营权转让也属于流转的一种形式。需要注意的是，我国法律规定耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年。但，并未对荒地承包期限作出规定。对于以其他方式承包荒地的，可以就承包期限，由双方协商确定。（3）土地用途的限制根据我国法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有
9、土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。所以，对于建设太阳能光伏电站项目，大多比较保守的做法是，将光伏电站项目与一个农业项目相结合开展，以符合我国法律关于农村土地用途的限制。（4）程序问题根据我国法律规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。所以，在利用农村土地建设光伏电站项目时，务必注意经过此程序。能源局连发三文推动光伏业发展国能综新能
10、2014998号国家能源局综合司关于做好2014年光伏发电项目接网工作的通知各省（区、市）发展改革委（能源局）、新疆生产建设兵团发展改革委，能源局各派出机构，国家电网公司、南方电网公司，内蒙古电力公司、各有关地方电网企业，水电水利规划设计总院：2013年以来，各级电网企业认真落实国家支持光伏发电的政策，不断改进光伏发电接网和并网运行服务，有力促进了光伏发电的快速发展。但由于光伏电站与配套电网建设周期差别大、分布式光伏发电量大面广等原因，依然存在一定程度的光伏发电项目接网滞后问题。为加快推进光伏发电建设，实现光伏发电及时并网和高效利用，各省（自治区、直辖市）能源主管部门要会同所在区域的能源派出机
11、构，进一步督促协调有关各方做好光伏发电接网及并网运行工作。现将有关要求通知如下：一、健全光伏发电项目建设管理工作机制。各省（自治区、直辖市）能源主管部门要加强对光伏发电建设计划执行的监测和督促工作，建立按月监测调度、按季考核调整的工作机制。对不能在规定时间内开工、影响计划完成的项目在符合年度指导规模管理的原则下及时进行调整。对项目遇到的在备案前或备案后开工所需的审批手续问题，要加强与有关部门的沟通协调，能够放在事中事后办理的不应作为事前的先决条件。二、做好光伏项目发电项目并网衔接工作。各省（自治区、直辖市）能源主管部门要进一步核实在建光伏发电项目的建设进度，督促电网企业与光伏发电项目单位做好建
12、设进度衔接。对今年12月底前能够完成主体工程且具备并网条件的光伏发电项目，电网企业要及时做好项目并网前的准备工作，简化内部管理流程，提高工作效率，力争使具备并网条件的项目在今年12月底前实现并网运行。对其他在建光伏发电项目，电网企业与项目单位要做好建设计划衔接，及早确定投产并网时间，确保项目建成时能及时并网运行。三、正确处理实行规模管理前的光伏发电项目问题。各省（自治区、直辖市）能源主管部门对实行年度指导规模管理之前批复同意建设的光伏发电项目进行核实，分类正确处理。对2014年12月底前可完成主体工程且具备并网条件的项目，在核实符合国家有关工程建设管理要求后，协调电网企业及时接网并实现正常并网
13、运行。对2013年12月底前已完成备案（或核准）的光伏发电项目，核实已开工建设且符合有关工程建设管理要求的，均确认纳入符合国家按发电量补贴的范围，各项目单位应及时与电网企业衔接并网时间及方案，争取早日建成并网运行。对2013年12月底前已办理备案（或核准）手续但没有开展实质性建设的项目应及时清理。四、继续完善分布式光伏发电并网服务。各级电网企业要继续完善分布式光伏发电的接网和并网运行服务工作流程，投入足够的技术和管理人员，按国家有关技术标准和管理规定，及时开展并网调试和竣工验收，与项目单位签订并网调度协议和购售电合同，确保在规定时限内办理项目接网。继续简化并网审核的前置条件，能够通过其他政策和
14、管理制度保障的事项，原则上不作为并网审核的前置条件。对个人在自有屋顶安装分布式光伏发电设施，电网企业应协助业主进行电气连接及并网设施的安全检查。对以35千伏及以下电压等级接入电网（东北地区66千伏及以下）、单个项目容量不超过2万千瓦且所发电量主要在并网点变电台区内消纳的光伏发电项目，各级电网企业应明确根据分布式发电管理暂行办法的规定，按照简化程序办理电网接入并提供相应的并网服务。五、加强光伏发电接网和并网运行监管服务。国家能源局各派出机构要及时做好发电业务许可相关工作，确保项目尽快开展并网报验，及早并网；同时要配合所在地区能源主管部门，通过对光伏发电专项监管等方式，督促电网企业依照有关法规、政
15、策和管理制度做好光伏发电项目的接网和并网运行服务，负责解释和协调光伏发电项目在接网环节及并网运行中出现的问题。各类光伏发电项目业主在接网和并网运行中遇到的相关问题，可向国家能源局派出机构咨询或投诉（监管热线电话为12398），在相关方发生争议时可向派出机构申请协调或裁决。派出机构应及时受理有关咨询和投诉等事项，及时作出答复和处理。对国家能源局转交的涉及光伏发电并网的信访材料，应及时查清情况和处理，并将有关情况和处理结果报告国家能源局。国家能源局综合司 2014年12月16日 国能综新能2014991号国家能源局综合司关于做好太阳能发展“十三五”规划编制工作的通知各省（区、市）发展改革委（能源局）、新疆生产建设兵团发展改革委，水电水利规划设计总院、电力规划设计总院、国家可再生能源中心、中科院电工所、鉴衡认证中心、中国质量认证中心、光伏产业协会、循环经济协会，有关研究机构：太阳能资源丰富，分布广泛，利用前景广阔，积极扩大太阳能利用，对于稳增长、调结构、惠民生具有重要的现实作用，对于保障国家能源安全、优化能源结构、改善大气环境具有重要的战略意义。根据国家能源局“十三五”能源规划工作方案，为统筹做好全国太阳能发展“十三五”规划编制工作，现将有关事项通知如下：一、总体要求
