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1、学习永无止境开发区管理体制和运行机制现状调研报目前，开发区已经成为全省经济社会发展的主要力量， 其集约、高效、创新的本质特征逐渐显现。统计表明，我省 各类开发区在全省 0.8%的土地上，实现了 52%的利用外资， 45%的进出口，24.6%的工业增加值，13.8%的税收，解决就 业人员245 万人。取得上述成绩，主要得益于各级党委、政 府的高度重视，开发区“小政府、大社会”的管理体制和“精 简、统一、效能”的运行机制。但是，最近许多开发区反映 管理体制、运行机制正在弱化，有可能成为制约开发区又好 又快发展的最大瓶颈。为此，我们向145 家省级开发区（原 批准开发区 63家，新核准设立的开发区8
2、2 家）发出了调查 问卷，对管理体制、运行机制情况进行了摸底。同时，对40 多家开发区进行了实地调研和考察，济南、威海、烟台、济 宁等市外经贸局对本辖区内的开发区也提报了基本情况。总 的看，开发区发展的外部环境并不乐观，应当引起高度重视。 问题之一，管理体制不顺山东省省级经济开发区管理暂行 办法（鲁政发19987 号，以下简称办法）和关于进 一步搞好园区建设加快经济发展的意见（鲁政发XX78号， 以下简称意见）规定，开发区按照“小政府、大社会” 和“精简、统一、效能”的原则设立管委会。管委会作为同级政府的派出机构，行使同级政府的经济管理权限和相关的 行政管理职能，对开发区实行统一管理。管委会可
3、自行设置 内部机构，不搞上下对口，地方政府职能部门原则上不在开 发区内设置工作机构。开发区中层干部由管委会实行聘任 制。从调查调研情况分析，开发区管理体制和运行机制与省 政府的规定出现了很大的偏差。原批准设立的 63 家省级开 发区中，15 家开发区管委会与乡镇政府实行了政区合一，体 制和机制基本沿袭了政府的管理办法。其余 48 家实行独立 管委会的开发区中，21 家没有自行设置内部机构的权力，工 作机构由上级单位或部门委派，管委会内部机构设置基本与 所在地政府雷同，开发区承担了许多不必要的社会职能，管 理成本提高，其开发功能、经济功能和创新功能淹没在繁杂 的行政和社会事务中。新核准设立的 8
4、2 家开发区中，9 家没 有设立开发机构，21 家仅设立临时开发办公室，从不同部门 抽调3-5人，难以承担开发区的建设任务。从145 家省级开 发区的调查问卷中反映， 68 家开发区管理人员属于事业编 制，103 家没有内部中层干部任免权，中层干部由当地组织 或人事部门选派，111 家没有自主用人调配权，需要的管理 人员由当地人事部门调配。问题之二，职能权限不到位办 法和意见规定，开发区管委会负责区内环境保护、科 学技术、进出口业务等管理工作；按照规定权限负责投资项 目的申报和审批；负责组织实施区内各项基础设施和公用设 施的建设和管理；根据开发区总体规划和土地利用规划，依 法进行区内土地的规划
5、、开发和土地利用管理工作。XX年开 发区清理整顿以前，大多数所在地政府及其职能部门将这些 权限赋予开发区管委会，随着清理整顿工作的进一步深入， 部分行业实行垂直管理，开发区本身又没有明确的法律地 位，致使许多管理权限不到位。在145 家省级经济开发区调 查中，128 家开发区没有企业工商注册登记职能，133 家开 发区不能办理项目环境评价手续，115 家开发区不能办理土 地征用和规划手续。开发区普遍反映，一是原来拥有的部分 管理权限上收到市、县有关部门。如项目建设规划证书发放 权，XX年以前，大多数原批开发区内的投资项目，都由管委 会发放项目建设选址意见书、建设用地规划许可证、建设工 程规划许
6、可证，而目前在开发区内的建设项目“一书两证”， 80%以上的开发区需要到当地建设局或规划局办理。如大中 专毕业生接收权，XX年以前大中专毕业生进区工作，许多开 发区可以自行确定，而现在绝大多数须报所在地人事局审 批。类似这样的权力上收问题还有企业工商注册登记、外商 投资企业年检、两类企业认证等管理权限。二是应下放给开 发区而至今未到位的权限。如有限责任公司审批权、注册地 址在开发区的外商投资企业审批权、机电产品进口审批权、 建设工程招标管理权、房屋产属证书发放权、区域环境评价 等，90%以上的省级经济开发区需要报所在地有关部门审批 或转报。三是到位不彻底的管理权限。突出存在的问题是中 间环节多
7、，审批效率低，如固定资产投资计划审批权、粮食、 棉花、植物油、矿砂等原材料进口许可证发放权、总投资 5000 万美元以上外商投资企业审批权等，仍需要经过有关部门审 查后转报省里，特别是设在县市区的省级开发区，需要经过 县、市两级政府部门审查。许多开发区设立的“一条龙”服 务大厅，不少已成为政府部门收文窗口，无形中增加了一个 管理层次，快捷优势已经丧失，办事效率甚至比区外还低。 问题之三，发展后劲明显不足意见规定，开发区管委会 负责区内的财政、税收等管理工作；搞活园区管理人员收入 分配机制，逐步实行企业化工资分配制度，由开发区管委会 根据岗位、工作量、服务质量等自行制定工资标准；建立管 委会主任
8、奖励基金制度，每年可在财政预算中安排一定经费 作为奖励资金，由管委会对做出突出贡献的管理人员进行奖 励。但在145 家省级开发区调查中，财政体制管理方面，92 家开发区没有设立财政体系或职能上收，尽管许多已经进入 “收获”时期，但是区内财政收入全额上缴，基础设施和公 共设施建设投资、管理人员工资、办公经费等完全由所在地 政府安排。在其余设立财政体系的 53 家开发区中，只有 39 家开发区成立了资产运营机构，采取企业化、市场化运作模 式，利用区内资源，通过自筹资金进行区内基础设施和公共 设施建设。管理人员收入分配方面，所有开发区都没有自行 制定工资标准的职能，管理人员的工资按照当地人事部门核
9、定的标准发放，只有极少数开发区建立了管委会主任资金奖 励制度。这种分配机制，短时期内可能对开发区的管理工作 没有很大的影响，但长期下去，肯定对工作效率、服务质量 等带来负面效应，尤其是对新核准设立的处于创业初期的开 发区，“5+2（一周）”、“白+黑（一天）”的工作时间和不成 比例的劳动报酬，可能成为制约开发区又好又快发展的阻 力。尽管开发区在管理体制、运行机制、政策落实方面存在 以上种种困难和问题，但是各地建设发展开发区的信心没有 动摇，决心没有改变。建议各级政府和职能部门应当保护这 种积极性，把开发区作为经济国际化的示范区、深化改革的 试验区、先进制造业和高新技术的集中区、城市化建设的样
10、板区，不断加大工作推动力度。根据以上存在的问题，提出 如下措施和建议。（一）加强领导班子建设，给予开发区高 效运作、快速发展的能力。开发区建设发展需要一支高素质 的人才队伍，开发区行政管理人员只有具备文化层次高、外 语水平高、技术知识丰富和懂经营、熟悉国际经贸业务的综 合素质，才能担负起开发区对外招商引资、延长产业链条、 促进健康发展的重任。管委会领导班子成员作为开发区的组 织领导和政策的决策、执行者，更要具备这些能力。建议省 有关部门对全省开发区班子建设、机构设置、人员编制、干 部管理进行调研，提出加强开发区领导班子和机构建设的具 体意见。参照江苏省的做法，制定考核标准，对经济发展快、 拉动
11、作用强、集约利用资源高、循环经济效果好的省级开发 区，提高管委会主要领导的行政待遇，增强管委会的组织协 调能力。同时，在控制编制和机构总量的前提下，赋予开发 区管委会设立内部机构的自主权和中层及以下管理干部的 任免、使用权，开发区自行提拔任用的中层干部和向社会招 聘的管理人员报当地组织或人事部门备案。（二）赋予相应 的管理权限，给予开发区依法行政、规范管理的权力。省市 政府各部门要切实把开发区作为特殊的经济区域，实行特殊 的管理模式，赋予特殊的管理权限，给予重点扶持。在不违 背国家法律法规的前提下，按照事权统一的原则，赋予开发 区同级政府的经济管理权限和相应的行政管理职能，代表同 级政府在区内
12、行使经济和行政管理职能。省外经贸厅制定标 准，设立科学发展示范园区。建议省政府办公厅协调有关部 门，对科学发展示范园区需要上报的文件直接报省直有关部 门审批或转报，减少中间环节，提高行政效率。同时，建议 由省政府办公厅牵头，会同有关部门督察关于进一步搞好 园区建设加快经济发展的意见（鲁政发XX78号）的贯彻 落实情况，解决开发区职能权限不到位的问题。加快山东 省经济开发区管理条例立法进度，尽早颁布实施，明确开 发区的法律地位，赋予经济执法权。（三）加大政策、资金 扶持力度，给予开发区高标准建设、高质量发展的动力。一 是对科学示范园区进行政策扶持。科学发展示范园区都具备 了自我扩张的能力，在发展
13、过程中不仅不需要政府财政的资 助，而且还能给当地做出贡献，达到了设立开发区带动区域 经济社会发展的目的。为使开发区发挥更大更强的作用，建 议由省外经贸厅牵头，会同省财政厅、人事厅等部门，按照 关于进一步搞好园区建设加快经济发展的意见（鲁政发 XX78 号）的规定，对科学发展示范园区财政、税收、劳动 报酬、融资办法等职能落实方面的情况进行督察，配合当地 政府把应当到位的职能赋予开发区，建立一级财政体系和管 委会主任奖励基金制度，管委会自行制定工资标准，调动管 理人员积极性。建立融资机制，拓宽融资渠道，吸引社会资 本和其他各种金融资本进入开发区，增强开发区发展后劲。 二是继续加大西部开发区基础设施
14、建设支持力度。西部开发 区尤其是新核准设立的开发区，还处在建设初期的创业阶 段，自我膨胀自我发展的能力还比较脆弱，政府在开发区基 础设施建设方面应当给予帮助和支持。 XX 年，省财政安排 4000 万元，对西部开发区进行基础设施建设资金贷款贴息， 放大贷款金额 23.6 亿元，取得了明显效果。建议省政府将 这有效办法再延长 5年。各开发区所在市、县也参照省里的 做法，提出扶持开发区基础设施建设的意见。三是建立开发 区土地开发整理专项资金。关于进一步搞好园区建设加快 经济发展的意见（鲁政发XX78号）的规定，开发区内的 土地有偿使用收入，除按规定上缴中央和省部分外，全部用 于开发区基础设施建设和土地开发整理。目前，开发区是建 设用地使用量最多、土地集约利用水平最好的区域之一，建 议按照国家对建设用地开发使用管理的新规定，省政府对开 发区土地有偿使用收入上缴省里的部分，建立专项资金，用 于开发区土地开发整理、基础设施建设和招商引资，由省国 土资源厅牵头，会同省财政厅、外经贸厅提出具体操作办法。 各开发区所在地政府对地方留成部分，也相应制定实施措施 和具体办法。
