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1、 欢迎阅读本文档，希望本文档能对您有所帮助!审计研究简报 第11期（总第266期） 审计署审计科研所 2021年7月18日 明确审计定位 强化审计监督 6月17日国务院总理李克强来审计署考察，对审计工作发表了重要讲话。考察讲话对于明确国家审计定位，厘清对审计工作的认识，强化审计监督，具有重要指导意义，需要我们深入学习研究。 一、明确对于国家审计定位的认识 李克强总理的讲话，提出了对于我国国家审计定位的新意见、新思路，指出：审计监督是国家监督体系的重要组成部分；审计监督的是公共资金，约束的是公共权力，维护的是人民利益；要通过强化审计监督，推动宏观调控政策和各项部署的落实，等等。刘家义审计长前几年
2、也提出：国家审计的实质是国家依法用权力监督制约权力的行为，是一个内生的、具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。这两种表述的主旨相同，都是对国家审计的定位。 刘家义审计长将总理对国家审计的定位具体概括为四个方面：即审计机关是国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、反腐的利剑、权力监督的“紧箍咒”。国家审计的所有工作都应当在深刻理解审计定位及四个方面的基础上，根据宪法和审计法的规定，确定审计目标和审计职责权限。 审计机关监督规范权力的功能定位，既不是党政机关的领导权力，也不是纪检监察、检察院法院的司法权力，更不是各个政府部门的行政权力，而是审计机关所特有的、区别于上述各种权
3、力的审计职责权限。这个职责权限来源于我国宪法和审计法。宪法和审计法规定：审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国有金融机构和企事业单位的财务收支，以及依法应当接受审计的财政财务收支、进行审计监督，或者对上述财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督；并依据有关法律法规规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定，即通过审查上述财政财务收支的手段和职权，达到监督上述财政财务收支及其权力运行的审计目标。 审计机关监督的手段或职权，不应当偏离这个自身的审计目标和职责权限。其他的审计目标，例如审查和评价被审计单位或领导干部落实科学发展观的情况等，都是在这个法定的审计目标和职责权限的基础上派
4、生的。这样来认识我国审计机关的定位，认识审计目标和审计机关职责权限的关系，既不会“越俎代庖”，幻想着审计工作“包打天下”、能够替代或重复对党政领导、对企业金融机构的监督监管，或者替代对医疗、教育、科技、民生工作的行业监管，或者替代纪检监察、检察院的监督侦察；同时也不会放弃或弱化审计机关应有的定位或职责权限，即对审计对象的财政财务收支依据法律法规、在审计机关职责权限范围内进行审计监督，对国家宏观经济政策的执行情况进行监督、披露、完善等，依法捍卫国家利益、守护公共资金安全、监督权力运行、铸造“反腐利剑”。这样认识审计机关的定位、认识审计目标和审计职责权限的关系，才能从国家监督治理的高度，从发现和完
5、善体制机制问题与建议方面，发挥审计机关作用。 二、强化对宏观经济政策的审计评估 审计机关确立准确的定位，需要强化对于宏观经济调控政策、监管政策的审计评估，即通过审计监督国家宏观经济政策、调控政策、财政金融政策、投资政策、民生政策、企业金融业和医疗教育科技卫生等行业的监管政策等等的执行情况，揭示其成功经验、存在问题、需要修改补充完善之处，从体制机制上发现经济运行的问题并提出完善措施建议，监督权力运行的状况与效果。审计工作应当强化对于宏观经济政策的审计评估，李克强总理在讲话中也有多处明确要求： 要通过强化审计监督，推动宏观调控政策和各项部署的落实；越是减少行政审批，越要加强事中和事后监管，审计在这
6、方面具有不可替代的作用； 发挥审计对经济的“体检诊断”功能，及时发现和揭示发展中的风险隐患，当好公共资金的“守护者”； 要以审计“倒逼”各项制度的完善，释放改革红利，推动建立不敢贪不能贪的机制。 根据对审计机关的定位，在所有审计项目中都应当加强对政策审计评估的内容。即针对审计发现的问题，具体评估某项政策或监管措施、评估其某条某款或整体规定不适当，造成了这些问题；或者政策规定并无不适当之处，而是执行监管措施的部门机关没有执行到位，产生相应的问题。例如大量的权钱交易问题，都有相应的制度政策约束；之所以产生这些问题，从外部来看主要是监管监督不到位，发生问题没有及时处理处罚，当然也和相关部门和人员失职
7、渎职有关。“政策评估”与以往“执行国家政策情况”的审计内容也不同，后者指被审计单位或个人（经济责任审计）执行国家政策的情况，而“政策评估”是指这项政策本身的“被执行”的情况，并评估其适当与否、需要完善改进之处等，即从完善体制机制的角度评估政策，是一种完善政策的“倒逼”机制。 另外在审计报告中，更应当强化针对发现的问题，以对审计定位和四个功能的认识，分析产生问题的体制机制和政策制定及其实施的原因；如果可能，提出完善体制机制或政策及其实施的具体措施，或者提出问责意见，切实建立“倒逼”机制。 三、加大审计结果公开力度 这次考察讲话特别强调“审计结果公开”，明确要求：要通过审计监督促进政务公开、财务公
8、开，加大公开力度，继续完善审计结果公开制度，“能公开的都要逐步公开”。讲话强调：审计结果要向人大报告、向社会公开、向人民负责，公开的内容不仅要有总账，还要有明细，让老百姓看得懂、好监督。这里的“审计结果向社会公开”，应该不是指审计机关现在实施的审计结果公告，而是指审计报告公开，依据是：第一，审计结果公告已经实现近十年，在这次考察讲话中不必再提，更不必作为“毫不留情地揭露滥用权力、以权谋私等行为”、作为强化审计监督的新措施。第二，更重要的是，总理要求公开的内容不仅有总账，还要有明细，而“明细”的内容主要在审计报告中；要公开明细内容，只能全部公开审计报告而不仅仅公开审计结果公告方能实现。第三，讲话
9、明确要求，不仅审计结果全部公开，而且预算执行情况、基金使用情况、企业事业单位的资金运行情况，除涉及到国家秘密和商业秘密的，能公开的都要公开。这些“公开”的要求，是对审计机关、对审计工作提出的前所未有的要求和任务。 审计结果公开的内容应当包括。第一，一个地区、一个企业事业单位、一个预算执行单位完整的公共资金收支或全部收入支出，包括各种基金、转移支付、土地出让收入、财务收支等等；或国有企业事业单位的资金运行情况、国有资产使用情况等。第二，公开上述地区或单位的“三公经费”的主要项目及明细数额。第三，公开审计查出问题的数额和具体情况，包括应负主要责任的领导人员。第四个内容，是审计决定和移送处理书公开。
10、这些内容全部公开，才更有利于被审计单位及领导整改，更有利于社会公众有效地监督整改。 审计结果公开的目标，是通过审计监督促进政务公开、财务公开，促进预算执行、各种公共资金收支、国有资产使用的公开、透明、完整、规范制度的建立和运行，“倒逼”各项制度的建立和完善。 审计结果、审计报告（包括审计决定书、审计移送处理书）向社会全公开的问题，审计机关内部在十年前已有深入讨论，但是由于种种原因十年后仍不能实现；经济责任审计报告还处于保密状态，更是严重限制了审计工作发挥应有的作用，使审计查处效果大打折扣，使一些违法违规和腐败问题“屡审屡犯、屡犯屡审”。因此，学习考察讲话精神，审计机关应当根据总理的明确指示，冲
11、破各种阻力，首先实现审计报告（包括决定和移送书）向社会全公开。 “阳光是最有效的反腐剂”。只有审计报告向社会全公开，审计工作揭露的问题的“明细”向社会全公开，使其暴露在阳光之下，为全社会共同监督整改问题提供“靶向”，才能更有效地促进整改，否则审计查出的问题很难走出屡审屡犯的怪圈。 四、加强对权力的监督制约，铸造“反腐利剑” 李克强总理在讲话中指出：腐败的主要表现就是权钱交易，审计工作要毫不留情地揭露滥用权力、以权谋私等行为，揪住不放，深挖严查，让中饱私囊的人暴露在阳光之下，促进廉洁政府建设。总理强调：审计机关有这个责任、有这个能力，把腐败案件中的线索和情况搞个一清二楚。这是总理第一次要求审计机
12、关成为“反腐利剑”，要求把反腐倡廉的要求贯穿于经常性的审计监督之中。 审计工作的目标不是反腐败，但是腐败的主要表现是权钱交易，在审计财政财务收支时，最有可能发现财务违法违规活动和腐败犯罪线索。因此在各项审计中，揭露财务违法违规问题和腐败犯罪线索，应当是主要的审计目标和审计内容。根据考察讲话的要求，审计机关必须强化反腐败审计力度，主要有以下工作。 第一，强化“反腐败”的审计内容。审计工作不像纪检监察、检察院那样，专门查处腐败、违法违纪问题，但是在审计内容中应当充分关注财务违法违纪的重点、高发领域，强化反腐败审计的内容。根据2021年7月中央办公厅、国务院办公厅国有企业领导人员廉洁从业若干规定和中
13、央纪委2021年2月违反国有企业领导人员廉洁从业若干规定行为适用中国共产党纪律处分条例的解释等法规，一些单位和领导干部违法违纪、发生腐败问题的集中表现在：滥用职权、损害国有资产权益；利用职权谋取私利、损害本企业本地区利益；滥用经营管理权、侵害公共利益和企业利益；一些领导人员奢靡享乐、不能按照规定进行职务消费，等等。腐败问题的第二个集中表现是“三公经费”支出。广义地说，“三公经费”主要包括公款吃喝餐饮招待费、大大超出标准的公款出差差旅费甚至借机旅游费、主要以旅游为目的的公款出国费、公款购买和使用小汽车费用，以及一些领导人员违反规定的“职务消费”等等。腐败问题的第三个集中表现，是一个单位、一个地区
14、领导授意、指使、强令财务人员违反国家财经纪律和单位财务制度，编造或者提供虚假财务报告。或者财政财务部门负责人为迎合领导，主动违反国家财经纪律和本单位财务制度，报销、开支违规费用，提供虚假财务会计资料、编造虚假财务报告。在所有审计项目中，这些内容都应当作为重点审计内容、作为必审内容，强化反腐败审计力度。 第二，强化反腐败审计内容的披露。这其中的一个重要机制，是建立财政财务公开制度；只有详细具体地披露腐败问题，才能引起全社会的共同关注和监督，才能真正实现审计整改。 第三，通过审计监督，推动各级政府和财政部门、推动各个企业事业单位或预算执行单位及个人，建立不敢贪不能贪的机制；通过审计促进建立严格有效
15、的内部外部监督制约机制，以审计“倒逼”完善各项制度。 达到这些目标，则审计机关铸造成为“反腐利剑”，才能切实完成考察讲话提出的任务。 五、深化经济责任审计 十八大报告唯一提到审计工作的地方只有一处，即报告第五部分第六节“健全权力运行制约监督体系”提出：推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这次考察讲话中也有多处涉及经济责任审计，例如：把反腐倡廉的要求贯穿于经常性的审计监督之中；要继续加强对公共资金的监督，坚决清除侵蚀公共权力和钱财的“蛀虫”；要靠制度为权力涂上防腐剂，等等。可见十八大报告和考察讲话都将经济责任审计作为“制约和监督权力运行”的重要制度之一，作为“推进权力运行公开化、规范化，在阳光下运行”的重要制度之一。 根据十八大报告和考察讲话的精神，强化审计监督必然要求深化经济责任审计；另一方面，最近几年经济责任审计的实践表明，经济责任审计确实存在一些问题，确实需要深化和强化。这些问题主要表现在：一些经济责任审计评价意见发表了很多缺乏充分审计依据的“溢美之词”；相反，需要审计机关站在国家监督和治理的高度上，应当发表的审计意见却没有发表。在责任界定中，审计发现的绝大部分问题界定为领导责任，绝少界定为直接责任，而领导责任的实质是不
