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1、III本文从网络收集而来，上传到平台为了帮到更多的人，如果您需要使用本文档， 请点击下载按钮下载本文档（有偿下载），另外祝您生活愉快，工作顺利，万事 如意！环境问题日益成为全世界高度关注的一项重大战 略问题。因环境污染问题导致的纠纷和冲突数量也在 逐年增加，环境污染、劳资纠纷、违法征地拆迁所引 发的群体性事件已构成影响我国社会稳定的三大因 素，成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。当前 我国经济发展已步入新常态，实现经济发展与环境保 护相协调，探索绿色生态发展的新路子已成为国家战 略之一。环境属于集体消费品，任何人无法独享，单 纯依靠政府治理和企业自发的环境保护模式已不能实 现环境利益的最大化
2、。公众是环境问题的利益相关者 和最终承受者。环境问题的严重性、环境公益的特殊 性以及公民诉讼在各国的成功实践，使公众成为环境 公益诉讼的原告资格有了现实需求和实践基础。“公众”的概念及内涵“公众”是一个抽象的群体性概念，与“个人”相比 一般指社会上的多数人。我国立法对“公众”界定模糊, 以环境保护法（以下简称环保法）为例，有“公 众”（环保法第一条）、“一切单位和个人”（环保法 第六条）、“公民”（环保法第三十八条），“公民、法 人和其他组织”（环保法第三十六、五十三、五十 七条）、“社会组织”（环保法第五十八条）等不同规 定。立法语言应是准确而严谨的，厘清概念是正确理 解和适用法律的前提，如
3、未在立法中使用统一规范用 语，至少应作出相应的立法解释。1998年欧盟经济委 员会在公众在环境事务中的知情权、参与决策权和 获得司法救济权的国际公约中第二条第4项指出： “公众是指一个或多个自然人或法人，以及按照国家立 法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”。 按此规定，“公众”的范围应包括自然人、法人和其他 组织。要取得环境公益诉讼原告资格，“公众”必须是 受环境侵害行为直接影响或间接影响或与环境事务感 兴趣的人或组织。基于此，文章讨论的“公众”是排除 国家环保机关在外的，以公民、环保组织为主体的、 不特定多数人的一个动态集合体。公众作为环境公益诉讼原告资格的正当性分析公众可以作为环
4、境公益诉讼原告的正当性源于其 存在的理论基础和价值意义。“环境权是环境法的一个 核心问题，是环境诉讼的基础”。环境权理论的提出和 发展为公众作为环境公益诉讼原告资格提供了权利来 源基础。所谓环境权，是指公众享有的在健康、舒适 和优美的环境中生存和发展的权利。环境权是20世纪 60年代环境危机和环境运动的产物，由“环境公共财 产论”、“公共信托理论”发展而来，作为公民的一项基 本权利在以美国为代表的很多国家予以法律认可，并 得到国际公约的确认和保护。环境权理论的提出者美 国的萨克斯教授认为，公民将大气、水和阳光等公共 环境资源信托给国家管理和保护，国家和公民之间是 委托关系;如果公共环境财产受损
5、，作为共有人的公众 有权提起诉讼。我国法学理论界和司法实务界围绕着环境权的性 质、主体、内涵、救济方式等内容也进行了深入研究 和探索，在环境权的性质探讨上形成了法律特定权利 说、人类环境权说、人权说、物权说、精神美感说等 不同的学说观点。尽管理论和司法实务界存在不同的 声音，但认为环境权应区别于我国环境资源法中的各 种权利或权益，并不是这些权利或权益的简单叠加或 概括，而是自然人或公民的一种基本权利，已成为学 界的主流观点。环境权作为一种新型人权，包括环境信息知情权、 环境决策参与权和司法请求权等具体权利。事实上我 国宪法有环境权的宣示性规定（如宪法第二、九、二十 六、四十一条），环保法（如第
6、六、五十三、五十七条） 和相关单行法（如大气污染防治法第一条，水污 染防治法第十条）也有环境权的隐性规定，这为环境 权的存在提供了立法支撑。环境权之于环境公益诉讼, 是“权利”与“权利的实现途径”的关系，有权利必有救 济。因此，“在环境污染的情况下，任何公民都可以以 自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到环境 保护的行列中来”。公众作为环境公益诉讼的原告资格亦具有十分重 要的价值意义。一方面，公众提起环境公益诉讼，是 公众参与原则的必然要求，是环境民主的有力体现。 公众参与原则作为一种政治民主，被誉为“21世纪最 为广泛的社会行动和热门的政治话语”，被广泛地运用 到环境保护中，已成为包括我
7、国在内的各国环境法的 一项基本原则。公众提起公益诉讼，救济受损或可能 受损的环境利益，不仅是公众参与的法律保护手段， 而且还拓展了公众参与的表现形式。在我国传统的“大 政府、小社会”治理模式下，政府决策部门出于各种利 益考量，在行使公权力的过程中不愿或很少与公众进 行充分沟通，导致公众特别是弱势群体的环境利益诉 求不能充分吸纳到政府治理的考虑之中。当公众的环 境利益得不到体制内的保障时，公众就有可能采取体 制外的集体抗争的形式寻求解决路径，甚至采取打砸、 围攻政府等非理性行为，增加了社会的不稳定因素。 司法是维护环境正义的最后和最有力防线，要把公众 参与环境法治从纸面落实到实践。另一方面，公众
8、被赋予环境公益诉讼原告资格， 是对法律规定有关机关和环保组织作为环境公益诉讼 原告资格的有益补充。2012年修订的新民事诉讼法 和2015年1月1日生效的新环保法使环境公益诉 讼制度在从幕后走上前台，并且肯定了环保组织原告 资格地位。环保法第五十八条对环保组织成为公益 诉讼原告条件比较苛刻，在要求不牟取诉讼经济利益 作为前提下，又设定登记级别为地级市以上人民政府 民政部门，并专门从事环境保护公益活动连续五年以 上且无违法记录的限制性规定。据民政部发布的2014 年社会服务发展统计公报，截止2014年全国有生态 环境类社会组织6964个,但符合法定条件享有环境公 益诉权的环保组织不超过300家。
9、在政策、制度、数 量、经费、技术等软硬因素的制约下，仅靠整体发育 不良的环保组织担当起繁重的环境公益诉讼，显然无 法实现立法的初衷。虽然理论和司法实践中不乏行政 机关和检察院提起公益诉讼的有益尝试，但碍于行政 机关与检察院特殊的职能地位以及于法无据，到目前 为止，行政机关和检察院的公益诉讼原告资格仅限于 地方的司法实践而没有广泛展开。公众作为公益诉讼 原告资格，在一定程度上可以缓解环保组织的压力， 落实检察机关支持起诉制度。公众提起环境公益诉讼的法律障碍与现实困难 现有立法尚未明确公众能够提起环境公益诉讼。民事诉讼法第五十五条和环保法第五十八条 虽然从立法上确认了我国环境公益诉讼法律地位，但
10、这两个条款直接将公民作为环境公益诉讼主体资格排 除在外。环保法第六条虽有规定公众有对污染和破 坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利，但公众 提起诉讼能否理解为“检举和控告权”尚存争议。虽然 地方立法和司法实践不乏公民环境诉讼资格试点探 索，如海南省2011年7月制定的关于开展环境资源 民事公益诉讼试点工作的实施意见就规定了公民享 有环境公益诉讼资格。但地方立法法律位阶的低层次 性和适用范围的有限性，会导致同一案件由于认定法 律依据不同而产生不同的法律后果，在一定程度有损 司法的权威性。公众提起公益诉讼面临重重现实困难。一方面， 公众的知情权得不到充分保障。公众参与环境保护有 效性首要前提环境
11、信息获取保障。虽然环保法第 五章对信息公开与公众参与作出了专章规定，第五十 三条亦明确了对公众的环境信息权，但公众获取环境 信息的渠道并不畅通，存在获取方式被动、有效信息 有限、获取时间滞后性等问题。大连、厦门、昆明、 番禺等地发生的一系列影响较大的环境群体性事件， 主要还是由环境影响评价阶段信息公开不透明所致。另一方面，公众提起诉讼缺乏相应的制度保障。 我国现行立法已明确非政府环保组织是当前环境司法 公众参与的主体。非政府环保组织先天发育不良且符 合起诉条件的数量有限，面对繁杂起诉程序、高昂的 诉讼成本、冗长的诉讼时间、政府保护主义下的生存 压力等多重困难，公益诉讼举步维艰。司法实践中， 由
12、环保组织提起的公益诉讼获得胜诉的案件较行政机 关和检察院提起的公益诉讼少之又少，也从侧面反映 环保组织提起公益诉讼成效的有限性，仅靠公益性环 保组织来挑起环境公益诉讼的大梁，显然是力不从心 的。此外，因环境问题所具有的专业性、复杂性等特 点所决定的环境公益诉讼成本高、举证难等门槛，公 民个人提起环境公益诉讼就更加鲜见了。环境公益诉讼公众原告资格的制度设计和路径探 讨立法上明确公民的环境权。中国环境资源法学会 会长蔡守秋教授提出，公民的环境权作为一种基本人 权、原权、主权、对世权、不可转让的权利，要从立 法上予以创设。而且，“传统法学理论囿于体系问题无 法适应环境侵害这一现代社会的新兴问题，惟有
13、突破 藩篱，另辟蹊径，创设环境权以满足需要。”可见立法 上确立公民环境权,不仅是环境法理论界的主流观点, 也是解决我国环境危机、实现人与环境协调、可持续 发展的现实需求。在宪法上确立起环境权的法律地位 后，有必要对环境保护法、环境单行法、其他专门立 法进行相应的修改，对环境权的属性、权利构成、形 态类型、救济和保护等内容进一步规范和探讨。当然, 立法上确认公民环境权，并不意味着公众的环境利益 就能得到充分保障，因为权利救济和维权途径能否得 到法律保障才是关键。因此，还必须就环境权的实现 形成一个保障体系，其中，公益诉讼是最主要且有力 的保障途径。适度扩张原告诉讼资格。公民环境诉讼的立法始 于美
14、国1970年的清洁空气法，该法确认了“任何人” 的环境诉讼资格。公民诉讼原告资格范围非常广泛， 包括公民个人、非政府环保组织、检察官、联邦、州 和城市。公民环境诉权的相关规定，极大地激起了美 国公众环境保护的热情，有效地推动了美国公民诉讼 的深入发展。公益诉讼原告资格的扩张已成为国际诉 讼法主流趋势，也是我国环境保护公众参与的现实需 求。作为维护公众环境公益的特殊诉讼，对原告资格 的要求应突破传统的“直接利害关系”，扩展到“有利害 关系”或可能“有利害关系”，即存在污染破坏的违法行 为，已经或即将影响公共环境利益，公众都可提起诉 讼。因考虑诉讼经济和滥用诉权等因素而否认公民环 境公益诉讼原告资
15、格，是舍本逐末的做法。根据我国 实际情况，笔者认为，建立以公众（包括公民个人、环 保组织）为第一顺位，检察院为第二顺位的环境公益诉 讼起诉主体是比较可行的。需要说明的是，环境公益 原告资格的范围是排除环境行政部门在外的。因为法 律已赋予环保部门的行政管理和监督权，赋予其公益 诉讼有可能造成其在环境处理问题上拖延，有将本应 承担的环境保护责任推卸给法院之嫌。虽然环保部门 不适宜作为公益诉讼原告，但可以作为支持起诉人参 加到环境诉讼中来。建立起公益诉讼的司法保障机制。基于环境破坏 存在时间上的长期性、损害范围的广泛性、损害认定 的专业性、技术性等现实障碍，公众提起公益诉讼具 有一定难度。因此，为鼓
16、励公众参与环境保护，应在 诉讼制度上提供相关的司法保障。可借鉴域内外成熟 做法，采取以下措施：一是建立专门的环保诉讼法庭, 如贵州省仁怀市人民法院环保法庭，贵阳清镇市人民 法院生态保护法庭等。同时，起诉适当减（免）原告预 交诉讼费用，胜诉则由被告支付相关诉讼费用，结合 环境保护法第十一条规定，对提起环境公益并胜诉的 原告，给予物质和精神上的适当奖励，如用环境损害 处罚金的一部分补偿诉讼成本、建议人民政府或有关 部门给予政策减免、颁发环境保护公益之星证书等。 二是合理分配公众在诉讼中举证责任。应将我国在环 境侵权诉讼中的举证责任倒置原则扩大到环境公益诉 讼，并明确原告、被告的举证责任范围。适当限制公众环境公益诉权。尽管有学者认为基 于我国缺少诉讼传统等原因，赋予公众环境公益诉权 并不会导致“滥诉”，但笔者认为公众提起环境公益诉 讼是一把“双刃剑”，在鼓励公众诉讼的同时，并不能 排除个别人利用公益之名图私利之实而滥用诉权，即 便在公民法
