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1、土地执法监管长效之路食湖北省土地执法监管长效机制建设调研报告2011-05-27 | 作者： | 来源： 中国土地 | 【大 中 小】【打印】【关闭】近年来，湖北省各地对构建土地执法监管长效机制进行了积极探索，推出了很 多行之有效的做法和成功经验，取得了初步成效。国家土地督察武汉局通过设立试 点、联系点的方式始终关注和参与湖北省的长效机制建设，以试点、联系点单位执 法监察工作成果为平台，通过了解当前的土地执法监管长效机制建设运行情况，分 析存在的问题及成因，有针对性地提出一些对策和建议，希望借此推进土地执法监 管长效机制建设工作全面健康发展，同时为国家出台相关政策提供参考依据。基本情况主要做法
2、为切实做好土地执法监管长效机制建设工作，湖北省国土资源厅确定 了工作基础较好、管理较规范的荆门市、武汉市江夏区等 5 个市、县（市、区）作 为试点单位，积极加强指导。各试点单位结合实际，精心制定方案，强化工作措施 对好的做法和经验及时总结交流推广，保证了土地执法监管长效机制建设工作的有 序推进。在土地执法监管长效机制建设中，各地采取各种行之有效的形式，广泛深入地 开展土地管理法律法规宣传教育，争取领导重视、社会关注、群众支持。各试点单 位根据国土资源部和湖北省国土资源厅的要求，结合自身实际，对构建土地执法监 管长效机制进行积极探索，通过抓源头，抓预防，实现关口前移；抓领导，抓问责 优化执法环境
3、；抓网络，抓联动，协调部门配合；抓规范，抓保障，促进执法到位 等方式，逐步探索建立了 4 个方面 29项规章制度，形成了较为完善的制度体系。取得的成效通过建立土地执法联动机制，一是进一步强化了地方政府土地管理 责任；二是从制度上强化了国土资源管理部门在土地执法管理中的工作责任和问责 奖惩措施；三是强化了各相关部门的土地管理责任，各部门密切协作、合力执法， 使国土资源执法监察力度得到进一步加大，实现了土地资源从 “一家管、大家用 ” 到“大家管、大家用 ”的可喜转变。各地大力推进执法监察规范化建设，落实相关部门联动执法和项目用地全程监 管制度，加大动态巡查和违法行为查处打击力度，巩固和保持了“百
4、日行动 ”工作成 效 , 有效遏制了全省土地违法违规行为高发态势，土地利用与管理秩序实现了根本好 转。形成了以政府为主导，部门协调配合，土地执法齐抓共管，全社会共同保护土地资源的工作合力，改变了执法监管工作的被动局面。存在问题及原因分析湖北省在建设土地执法监管长效机制过程中，取得了一定成效，总结了不少成 功经验，但土地执法监管仍存在不少问题。土地违法查处力度有所加强，但仍不容 乐观；行政处罚执行得到加强，但仍不到位。这既有长效机制本身的问题，也有长 效机制在落实中的问题；既有外部因素，也有内部因素；既有体制、机制中的弊端 也有法律、制度上的缺陷。但归根到底，土地执法监管主体的职责不能充分履行到
5、 位，土地执法监管长效机制就不能从根本上健全。国土资源管理部门监管的乏力。俗话说“打铁先要自身硬”，但事实上国土资源管 理部门的执法监管缺乏力度，土地执法监管长效机制建设要求政府主导、依靠一些 强势部门甚至企业来配合，从侧面反映了国土资源管理部门的监管力度不尽如人意。1. 体制不顺。湖北省目前的垂直管理体制存在很大的局限性。地方政府为了追求 本地区的经济发展，国土资源管理部门自上而下的规划管制、计划控制、用地审批、 执法监察等管理措施的落实仍然受制于地方政府，对地方政府的违法违规行为不敢 查也不会去查，更不用说去问责。2. 机制不畅。一是内部监管机制的不畅。一说到执法监察，人们都习惯地认为是
6、执法监察机构和执法监察队伍的事情，有的科室、单位往往只履行了办事职能，而 忽视了日常监管职能。二是违法查处督办机制。目前，对土地违法案件的查处督办 大多为上级国土资源部门督办或者国土资源部门内部督办，这种性质的督办效果不 明显。真正有效的是外部督察，但土地督察机构严重缺位，整个湖北省除武汉市政 府设立了土地督察办公室以外，其他市县都没有设置相关机构。3. 法制不全。我国国土资源法律法规经过多年的实践，不断修改，正逐步走向完 善，但仍存在一些缺陷和不足：相关法律法规存在冲突、部分法律条款存在空白、 处罚条款操作性存在欠缺，因此对于没有把握的违法行为，执法监察人员宁可不查， 也不愿冒风险。4. 队
7、伍不强。目前湖北省国土资源系统普遍设立专门的执法监察机构，同时为弥 补行政编制的不足，又组建了执法监察队伍。但法律上对土地执法监察队伍设立没 有作出明确规定，全凭国土部门与地方党委、政府及相关部门协商，现有的土地执 法监察队伍在编制、经费和人员上五花八门，不能统一。5. 保障不力。一是身份保障不到位。截至目前，绝大部分人员参照公务员管理的 身份没有落实，依然是自收自支的事业编制。二是经费保障不到位。大量的执法经 费并没有按规定纳入财政预算，部分县市连工资都无法保证。三是装备保障不到位 据统计，湖北省各级执法监察部门平均每个单位车辆0.24 辆、计算机不到1 台，摄 像机、数码相机、录音设备、手
8、持GPS、便携式微机更是不足0.1台。装备保障的不 到位严重影响了动态巡查和执法监管的效率和质量。四是人身安全保障不到位。早 在 2005 年国土资源部就规定“应比照信访工作给予执法监察工作人员相应的岗位津 贴；鼓励有条件的地方，为执法监察工作人员办理人身保险和意外伤害保险”，但时 至今日绝大多数执法人员未享受如此待遇。6. 手段不硬。近年来，各地虽然加大了违法用地的查处力度，但法律没有赋予国 土资源管理部门制止土地违法的强制措施，即使能够及时发现，也只能下达一纸责 令停止违法行为通知书，当事人完全可以不予理睬。调查取证也有类似的问题， 当事人不配合，以种种理由和借口不提供资料，甚至躲避调查、
9、拖延时间。政府监管职责的缺失。应该说目前各级政府土地管理的主体地位日趋明确，意 识也不断增强。但从实际运行状况来看，政府缺位、失位现象依然存在。1. 政府本身成为违法的主体。少数基层地方政府特别是经济欠发达地区政府存在 违法征收集体土地、违规出让国有土地、违反土地利用总体规划批准占用耕地甚至 基本农田的现象，政府土地违法的宗数虽不多，但违法面积一般较大。2. 政府对违法违规行为的姑息纵容。一些地方政府为了招商引资、发展地方经济， 不顾法律法规的规定无条件满足个别企业老板的用地要求，允许其先占后批、边占 边批或批东占西；在违法违规行为受到查处时，又向执法部门施加压力或者进行干 预，成为违法违规行
10、为的幕后推手。协管部门配合的欠缺。土地执法监察工作涉及的单位和部门有公安、检察、法 院等司法部门，有纪检监察、发改委、建委、规划、房产等职能部门，有供水、供 电等产业部门。阵容不能说不强，力量不能说不大，但在实际行动过程中却大打折 扣。产生这一问题的主要原因有以下几点：在一些部门的思维中，土地执法监管是 国土资源管理部门的事情，主体意识存在欠缺和不足；土地执法监管事关违法者的 切身利益、政府的利益，并且造成的损失一般比较大，小则影响个人、家庭、单位 的正常运转，大则影响地方招商引资的投资环境、社会稳定。如果配合执法，就意 味着将矛盾集中在本单位、本部门身上，可能带来更多更大的麻烦；长效机制要管
11、 长远，就必须上升为法律法规或者规章，而目前各地开展的土地执法监管长效机制 建设一般只停留在市（州）甚至县（市）层面的“小打小闹”，制定的文件制度也许换 一任领导、换一个环境就会失效。没有法律法规规章的制约，很难在全市、全省、 全国形成土地监管“一盘棋”。村级监管职责的流失。自国土部门实行垂直管理体制改革以来，形成了国家、省、市、县、乡（镇）五级土地管理体制，但恰恰留下了村委会对土地管理的空白。 湖北省一些地市通过聘请村委会主要领导作为协管员加强农村土地管理，使农村用 地更加规范有序，但这种职责的履行不是村委会自愿自发保护自己合法权益、保护 耕地的行为，而是建立在政府、国土部门的压力以及经济激
12、励基础之上的。因为报 酬偏少（人均每月 100 元左右）、集体经济发展、人际关系和村民建房客观需要等 因素，监管不到位的情况时有发生。随着农村改革不断深入，村委会所能掌握村民 的生产生活资源越来越少，对村民的控制能力也越来越弱，监管手段极度缺乏和软 弱，仅凭村委会的村规民约和负责人的个人威信来劝说、制止，成效不大。同 时，在协管员管理上，往往只重视职责的履行，而忽视培训和考核。在协管员的经 费上，单纯依靠政府拨款和国土资源管理部门自筹，显然难以为继。更多的地方由 于经费的原因，几个村委会聘请一个协管员有的甚至没有聘请协管员。对策和建议针对当前土地执法监管长效机制建设存在的突出问题及其产生的原因
13、，要以实现保增长和保红线的有机统一为目标，按照 国土资源部的要求，着力从困扰和制约长效机制建设的体制、法制、机制方面进行 探索和突破，努力构建起以共同责任机制为核心、以“全员监管”、“全程监管”和“联 动监管”为主要内容的土地执法监管新机制。完善法律法规，夯实土地执法监管长效机制建设法制基础1. 弥补法律缺陷和空白结合新一轮土地管理法修改，尽量弥补法律在土地执法监管方面的缺陷和 空白，建立与土地管理现实相适应的土地管理法律体系，加大执法监管力度。2. 赋予国土资源管理部门一定的强制权力建议各级国土资源部门及时反馈信息，促进有关部门加强土地管理立法工作， 健全完善土地管理法律法规。当前，在国家立
14、法滞后的情况下，各地方人大和有立 法权的地方政府可以在坚持不与宪法、法律法规相抵触的前提下，加快地方法律法 规和规章的制定，以地方立法赋予土地执法监察机构必要的强制执行权。3. 改革完善土地审批制度建议按照“疏堵结合”的原则，对现行土地审批制度进行修改完善。一是由省统一 配置建设用地计划指标，贯彻“好而快则先”的原则，对用地计划实行差别化管理，以 保证重点区域、扩大内需重点建设项目和公益项目、基础设施建设项目的用地需求。 二是合理划分中央和地方各级用地审查报批职责，强化省级审查责任，进一步精减 报批资料，优化审批程序，提高审批效率，减少被动违法。三是对于先行用地的适 用范围扩大到县（市）级重点
15、项目和基础设施用地，缩短项目报批和开工建设时间 有效防止违法违规用地行为。四是适当给基层政府下放审批权限，如小面积的不占 用基本农田的建设用地、农村集体建设用地等，可考虑放权地方政府审批，省级政 府主要实行规划和计划控制。4. 建立农村自治管理模式土地管理法明确规定集体土地归乡镇政府和村集体经济组织所有，实质上 赋予了农村集 体经济组织（村委会）对集体土地的管理权限和责任。一是在法律层 面上明确规定镇村组织对集体建设用地的管理职责，使干部群众明白管理土地、保 护耕地是法律赋予的责任，增强主体责任感，主动实施管理。二是形成以村（居） 委会为主体，以村民大会和村民代表会议为基础，以村规民约为载体的
16、科学决策、 民主管理模式。三是逐步实行有偿使用制度，形成合理的宅基地退出机制。收取的 土地有偿使用费归村集体所有，主要用于村内公益事业或落实村内耕地占补平衡及 土地开发整理。探索创新机制，推进土地执法监管长效机制建设1.强化地方政府与相关部门共同责任，突出政府主导作用2010 年以来，湖北省大多数地方逐步探索建立起共同责任机制，取得明显效果， 但是相关制度和责任还需进一步明确。建议国土资源部会同公安、检察、法院、纪 检、发改、建设、水利、林业、电力、工商等国家相关部门出台具体的可操作性强 的联动执法办法，并明确相应责任及追究办法，便于基层执行。2.加强土地执法监管网络建设，突出村级协管员前哨作用一方面要打造国土资源 部门内部 “全员监管”和“全程监管 ”平台，明确各级国土资源部门“一把手”对执法监 管工作负总责，部门内部各机构各司其职、各负其责，加强对 “批、供、用、补、 查 ” 等各个审批环节的全程监管力度
