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1、初析人事争议与劳动争议的异同与关联 前面的话人事争议可以说自新中国成立以来，随着干部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在与发生的矛盾、分歧与争议无时不在。从五十年代到九十年代中期在人事问题上发生的上级与下级之间、人员与领导之间、人与机构之间、单位与人事机构之间、人事部与地方人事厅局之间存在与发生的争议、矛盾基本上通过党组织、行政命令、政策、甚至个人权利威望与影响力来解决。这些人事矛盾基本上在内部消化，几乎从未没有公开。而到了九十年代由于政治与民主法制进程加快，以及人事制度改革提到国家改革部署日程上来，随着人事制度的悄然进行，这种矛盾日益公开。此时人事部觉得，随着社会主义市场经济的发展和人事
2、制度改革的深化，人事争议日益增多。这些争议如果不能及时得到解决，势必损害当事人的合法权益，影响社会的稳定和社会主义市场经济的发展。为公正及时地解决人事争议，强化人事部门的监督、保障职能，妥善解决中央国家行政机关及其直属单位和跨地区的人事争议案件，人事部以人发 199646号有关成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的告知1996-05-24，该文合用人事部有关印发国家公务员申诉控告暂行规定的告知 1995-08-11为根据，随后人事部又下发人发199771号有关印发人事争议解决暂行规定的告知1997-08-08以及人事部以人发199999号 有关印发人事争议解决办案规则和人事争议仲裁人管理措施的告知
3、1999-09-06 这一时期，人事部公开提出了“人事争议”这一用词，真正意义上的人事争议解决实际并未开始，“人事争议”并不具有法律特性，人事部的这些文献并没有任何制定的法律根据，更无具体程序上、实体上可合用的国家法律。人事部在这方面只是下一下文，完全停滞不动。另一方面广大国家机关事业单位以及工作人员基于内部行政文献则并不看好人事部所谓的“人事争议”来解决争议，因此这些文献仍属于政策文献或称政策性行政文献。国务院以国办发35号国务院办公厅转发人事部有关在事业单位试行人员聘任制度意见的告知-07-06，并指出：在事业单位试行人员聘任制度，是用人制度的一项重要改革，是建立适应社会主义市场经济体制规
4、定的事业单位人事制度的重要措施，对实行科教兴国战略和“人才强国”战略，调动事业单位各类人员的积极性和发明性，增进国内经济建设和各项社会事业的发展具有重要作用。虽然国办发35号是针对国家事业单位的，而国家机关并未“触动”，但完全可以这样觉得，正式拉开了人事制度改革的序幕。问题由来国办发35号文国务院办公厅转发人事部有关在事业单位试行人员聘任制度意见的告知-07-06正式下发后，各地开始制定人事争议仲裁的细则（措施）来配合这项重要改革。在之前不少地区已制定出台的，也做了必要的修改。在此期间，也有很少的事业单位的工作人员根据人事仲裁规则向本地人事争议仲裁委提出申诉。由于人事争议仲裁委员会设在人事行政
5、机构内，所根据的仲裁规则是人事部门根据人事部文献所制定的政策文献，人事争议仲裁没有任何法律根据，这样的人事争议仲裁完全是政策指引下的行政行为。直到9月5日媒体上发布了并于同日生效实行的最高人民法院法释13号最高人民法院有关人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定，使得人事争议仲裁与司法审判有了接轨，人事争议案件诉讼方有法可依。此时，人事争议仍延用了劳动争议解决的“一裁两审制”，似乎问题有了出路。但是，这种接轨是形式上的接轨，而不是实质上的，更不是法律意义上的接轨。此时浮现了仲裁没有任何法律意义上的变化，各方面仍然如故，而人事争议案件诉讼则合用劳动法由人民法院民事审判庭进行审理。此时各地不
6、少事业单位的工作人员，觉得有了司法解释，官司可以得到人民法院公正审理裁决，以保护自己的合法权益。这些当事人对这种两脱离的接轨也许带来的恶果以及诉讼的复杂性没有足够的结识与心理准备，其仲裁申诉往往被人事仲裁委以“不予受理”看待，而本地法院又以“没有受理根据”而不予受理，更有甚者先受理，然后再“驳回起诉”来“封杀”，这些做法让申诉当事人苦不堪言。浮现这样的怪现象，除了部分案件系受理机关与人民法院对个案错误的解决外，没有弄清人事争议与劳动争议之间的区别、共同点以及有关联系也是一种重要的因素。本文试对此类问题作一种粗浅分析，着重引出人事争议案件的管理与受理、法律合用方面的现状、存在的问题与也许的解决方
7、式。本文系人事争议目前存在的现实、现象与问题的纯学理讨论，并就有关问题提出建设性作一次尝试。一、人事争议与劳动争议的共同点：1、争议常用的起动一方当事人（申诉主体），往往体现为仲裁申诉人均为劳动者。争议当事人另一方（被申诉主体）为公司、单位，往往体现为仲裁被申诉人。应当说，在国内宪法保证下，工厂工人职工、国家机关工作人员、事业单位工作人员、军人、司法机关工作人员、个体工商户、民营公司、私营公司用工、农民工、艺术工作者、自由职业者、公司家等等都是国内社会主义建设的劳动者，她们之间仅仅是从事的职业岗位不同。2、在相对于公司、单位以及政府职能部门劳动者都是弱势群体中的一员。3、人事争议与劳动争议的现
8、行程序法律均合用“一裁两审制”，即要启动司法程序提起诉讼必须通过仲裁这个前置程序。4、根据最高人民法院的司法解释，人民法院审理这两类争议案件均合用劳动法。并且均由人民法院的民事审判庭审理，基本上是由原审理劳动争议案件的法庭来审理人事争议案件。5、两类仲裁委均设在国家行政机关（劳动主管机关与人事主管机关）内，一般为其处（科）级单位。6、两类合同但凡因履行合同发生的争议范畴所包容的争议事项都是非常宽的，所能提出纠纷争议的事项，可形成诉讼的案件非常多。二、人事争议与劳动争议的区别：1、主体之间的不平等：公司、单位相对与劳动者之间存在着不同程序的权利不平等因素。2、建立关系的合同的体现形式不同：人事争
9、议与工作人员之间是聘任合同关系，解决的是“事业单位与其工作人员之间因辞职、解雇及履行聘任合同所发生的争议”；劳动争议之间是劳动合同关系，解决的是“因公司开除、除名、解雇职工和职工辞职、自动离职；因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定；因履行劳动合同发生的争议以及法律、法规规定应当根据本条例解决的其她劳动争议。”值得注意的是，不管那类合同，但凡因履行合同发生的争议范畴所包容的争议事项都是非常宽的，故有法官觉得“以履行聘任合同发生的争议来界定人事争议范畴太大”。3、国家实现管理职能的主体以及管理关系不同：人事关系是国家人事行政管理机关对国家机关、事业单位以及工作人员之间存在的是一种具
10、有直接利害关系的行政法律关系。劳动关系是国家劳动行政管理机关监督各类公司执行国家劳动法律法规，从而实现以保护劳动者合法权益为主的一种非直接利害关系的监督关系。国家劳动行政管理机关与、各类公司、劳动者之间不具有直接的行政法律关系。4、由于国内近年的体制，凡属于人事部门下达人事编制、受其管理的是干部；凡属于劳动部门职能范畴内的单位的职工均为工人。5、在国内实行劳动制度改革，逐渐过渡到全员劳动合同制近后的现代公司组织中，一般情形下没有干部身份的人员存在，公司与职工之间是完全的劳动合同关系，即劳动用工关系。发生劳动争议只能到劳动争议仲裁委申诉。而事业单位中的人员情形就比公司复杂得多，其中有国家事业单位
11、干部（具有人事编制的人员）、有聘任制干部（有称合同制干部，社保机构觉得，此类干部应当与工人同样参与养老保险，实质上就是工人，类似于国营公司改革前的以工代干的情形。但聘任制干部仍是人事部门下达了编制的人员）、有事业单位聘任人员、社会聘任人员、固定工、临时工等类别，这些人员与事业单位之间的关系由不同的合同关系所联系，其工资待遇、分派制度也有所不同，这也产生了不同的用人法律关系。发生争议后，一般是具有人事编制的人员方可到人事争议仲裁委进行申诉（但目前已不是单一的这种情形），其她人员应作为劳动合同关系或视为劳动合同关系到劳动争议仲裁委申诉。6、目前事业单位的界线已逐渐变得模糊与不清晰，部分非国家正式事
12、业单位享有事业单位待遇或模式经营的如民办学校，或称民办非公司单位如驾校、民办科研机构，中介机构如律师事务所（笔者注：目前税务、社保机构将律师归入私营公司类管理看待）。一般事业单位由民政部门核准颁发事业单位法人证照，而原作为事业单位的律师事务所则始终由司法行政机关核发律师事务所执业许可证，而无事业单位法人证照，但组织机构代码证上原属于事业单位，现已不属此列。可以这样认定凡持有事业单位法人证照的单位均系事业单位，只是这些事业单位中的所有制形式存在不同，如学校事业单位，对全民所有制学校一般称为“公办学校”，而非全民所有制的学校一般称“民办学校”，或“社会力量办学”。而公司均应由国家工商行政部门核准颁
13、证主线不存在此类问题，只是根据公司法设立的称之为“公司”，相对，一般工厂、经济组织则称之为“公司”。7、劳动争议解决的是由劳动法律所调节的社会劳动关系。而人事争议解决的是人事政策文献所调节的社会关系上的部分人事用人及其她关系。在事业单位中存在着内部行政处分争议，而公司中一般体现为劳动关系，而不体现为公司内部行政关系。三、人事争议与劳动争议的关联：1、有关两类争议均合用劳动法与否合适的问题。从宏观上说，本文前述各类人员均为社会劳动者，这点应当没有分歧。而为什么在解决人事争议案件中，合用劳动法会存在困难，有专家学者觉得：这是由于“人事关系与劳动关系、人事争议与劳动争议的辨别”不易辨别所致，因此她们
14、提出只能“参照合用劳动法”的观点。这里存在一种结识误区，也是目前国内从事制度现状的所带来的问题。即劳动关系中，公司与职工之间存在的是劳动法律关系，而调节这一关系的法律法规及配套规范业已基本建立。而人事制度中，基本没有一种可供合用的法律，执行的基本上是人事部、厅、局三级的人事政策性文献规定。而这些文献必然与劳动法律法规处在对立、冲突、相悖、甚至是对抗的。解决这一有关问题，唯一措施，在人事制度改革中逐渐地、分类地根据立法法制定出台相应的行政法规来替代先前的政策性行政文献。在方面，实行事业单位人员聘任合同制、工伤保险制度、社会保障保险制度已进行尝试向劳动法靠拢，但愿可以最后实现统一合用法律的成果，只
15、是聘任合同制以及国家机关、事业单位的工伤保险具体规定尚未出台（注：这些规定必须由国务院发布方为行政法规），由于人事争议往往是劳动者对事业单位合用人事政策性文献所致的成果不服所致，仲裁与诉讼的焦点必然落在对这些文献的合法性、合理性、公平性的认定之上，而这些文献必竟不是法律，人民法院认定必然有难度。因此人民法院感到在审理人事争议案件中合用劳动法非常棘手。另一方面，人事部于-09-29（12月方予发布）出台国人部发30号有关推动人事争议仲裁工作有关问题的告知，告知指出“该规定（注：法释13号司法解释）拟定了人事争议仲裁制度与司法制度的关系，表白人事争议仲裁进一步走上法制化的轨道，同步也对人事争议仲裁工作提出了更高规定，对推动人事争议仲裁制度建设和人事争议仲裁工作的开展将产生重要作用。”、“各地仲裁机构要积极加强与法院的沟通协调，就人事争议仲裁与司法接轨后的工作衔接问题，如受案范畴和管辖的拟定、强制执行的申请程序、仲裁案卷的移转等进行协商，确立有关的衔接和协调机制，制定有关的工作制度，保证各项工作能按照程序有条不紊地进行”。该告知仍存在两个方面问题，（1）、回避了合用劳动法问题；（2）、对于原人事政策文献与法律如何“衔接”，也没有作任何实质性工作。在此情形下，人民法院在审理人事争议案件
