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1、经营性国有资产运营有效途径新探内容摘要：以全体国民为最终所有人的经营性国有资产的有效运营，一直是普遍关注的问题。本文对由国资委直接运营国有资产提出质疑，认为有国有资产授权经营公司作为运营主体才是有效途径。为了实现管理职能与运营职能分离，国资委与国有资产授权经营公司之间的关系不是委托代理关系，而是信托关系。 关键词：经营性国有资产；国有资产授权经营公司；信托关系 The Operation Of The Commercial State-Owned Assets Abstract: The operation of the commercial state-owned assets has be
2、en the problem in the theorists for a long time. The way which State-owned Assets Administration Bureau operated state-owned assets directly should be questioned. The commercial state-owned assets operated by the authorized enterprises would be the effective way. The relation between State-owned Ass
3、ets Administration Bureau and the authorized enterprises is trusteeship. Key Words: the commercial state-owned assets ; the authorized enterprises; trusteeship 一、 经营性国有资产概述 国有资产分为从事生产经营，以营利为目的的经营性资产，国有行政、事业单位提供公共服务使用的非经营性国有资产和宪法规定的尚未开发利用的资源性资产。 依宪法中规定，国家所有即全民所有。可见，国有资产的真正所有者应当是全体国民，法律上说应当是全体公民。由于全体国
4、民无法直接行使所有权，故国家作为权力共同体概括性地抽象地代表全体人民行使所有权。1这样全民所有就转化为国家所有。故经营性国有资产的所有权主体也应当是全体国民，由国家作为全体国民的代表，以出资人身份进行投资或参股，对经营性国有资产进行管理和运营。 全体国民与国家之间应当是委托代理关系，但是，国家是一个拟制的主体，本身不能直接行使所有权，于是就必须由其职能部门政府作为代表行使所有者的权利，而真正原始所有者全体国民则通过人民代表大会制度以立法的形式授权国务院及各级地方政府分别代表国家统一行使对经营性国有资产的所有权。 对于经营性国有资产的管理，依照十六大的精神，在中央和地方成立了国有资产管理委员会，
5、解决国有资产多头管理、无人负责的状况，建立起管市场、管人、管事相结合的管理体制。 二、经营性国有资产运营有效性探讨 （一）对国资委直接运营经营性国有资产的质疑 依照国务院2003年5月27日公布实施的企业国有资产监督管理条例，国家实行国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。国务院代表国家队代表国民对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业履行出资人指责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州人民政府分别代表国家对由国务院出 该规定明确划分了中央和地方两级资以外的国有控股、国有参股企业履行出资人职责。国有资产管理机构行使出资人职责的范围，颇值得赞
6、同，但其存在的最大的问题是我国国有资产规模巨大、2001年全国国有资产总量109316.4亿元,经营性国有资产总量73149.3亿元,其中国有企业中国有资产总量59827.2亿元,国有企业总数超过8万家,国有经济几乎遍布国民经济的所有领域。一方面，作为一个有理性政府的职能机构的国资委很难直接管理如此庞大的国有资产2；另一方面，国资委既作为出资人行使股东的权利，又作为行政机关对其所出资的企业进行干预和监督，很难避免干预过度，使企业变成政府操纵的附庸，出现政资部分的现象，甚至重蹈计划经济的覆辙。 （二）国资授权经营公司管理国资的有效性探讨 应当注意到，在企业国有资产监督管理条例中还规定了国有资产监
7、督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资公司、国有控股公司进行国有资产授权经营。以国有资产授权经营公司作为国资运营主体，充当中间层次负担具体国有资产经营管理任务在深圳和上海已有成功的经验3，形成了从政府投资主体企业的国有资产运营体系。 国有资产授权经营公司是国资委依法设立的专门从事国有资产投资的机构，它不同于行政机关，也不同于从事商品生产经营的企业，而是以投资为专门职能的企业法人，他不直接生产或销售商品，而是专门经营资本，其实际上已经成为一种特殊的金融机构或称投资银行。2国资委先将国有资产投入国资授权经营公司，国有资产授权经营公司再以普通投资者的身份将国有资产投入企业，并以投入到企业的资
8、产承担责任。在这种制度下，国有资产授权经营公司将像普通投资者一样，高度关注企业的经营，并追求效益最大化，从而强化投资者的责任，实现国有资产的运营向市场化、企业化转变。 制度设计的目标是实现国有资产所有者的管理职能和营运职能的分离，那么国资委与国有资产授权经营公司之间的法律关系应当如何定性才能实现这一目的呢？ 三、信托法律关系规范经营性国有资产运营的理论分析 （一）对委托代理关系的批判 对于国有资产授权经营公司的法律地位，有一种观点认为国资委将国民委托其行使所有权的经营性国有资产授权给与国有资产授权经营公司，使其作为下一层委托代理人经营国有资产，笔者不能同意此种观点。 首先，如果将国资委与国有资
9、产授权经营公司之间的法律关系界定为授权经营关系，那么，依据民法学原理，委托代理的产生是基于委托人的授权，而委托人的授权是一种单方行为，委托人可以决定是否授予代理人代理权，以及所授予代理权的范围，被代理人只能在代理人的授权范围内完成委托事务。这样一来，委托人可以任意决定由谁代理，并可以随时解除代理关系，还可以自由决定代理人的权限。这样的代理关系从根本上违背了政企分开的原则，也违背了授权经营制度设计的初衷。3 其次，国资委与之间的关系也不符合代理关系的法律特征。4依据我国民法通则，代理是代理人在代理权限内已被代理人名义从事民事法律行为，其后果归属于被代理人的制度。一方面，国资委将国有资产投资于国有
10、资产授权经营公司，享有出资人的权利，国有资产授权经营公司则拥有独立的法人财产权，以自己的名义为民事法律行为，投资其他企业。不能满足代理关系的代理人以被代理人的名义从事民事法律行为的要件。另一方面，代理关系的法律后果直接归属于被代理人。但是国有资产授权经营公司是独立的企业法人，其经营管理的行为后果应当直接归属于其自身。况且，如果有国资委来承担，也就意味着由国家来承担，这与实践中的法律关系不符，也与改革的目的相悖。 （二）以信托法律关系规范经营性国有资产运营的理论分析 信托制度是由衡平法创立并不断发展完善的一种独特的财产制度。信托关系基于委托人将财产的所有权转移给受托人，受托人以财产所有人的身份以
11、一定的方式处分财产，并将财产收益交给委托人所指定的受益人。该制度应用于经营性国有资产的运营，由国资委代表全体国民的利益，作为委托人将经营性国有资产交由国有资产授权经营公司管理经营；受托人国有资产经营管理公司接受委托后，以“善良管理人”的注意来管理信托财产，处理信托事务,全体国民则作为最终受益人享受信托收益，当然，这种受益人的地位也只能由国资委来代表。两种制度的目的同一，都是为了实现转移和管理财产。 之所以将信托法律关系运用于经营性国有资产的运营，是由于信托有以下基本理念： 1、信托财产所有权与利益相分离。 信托成立后，委托人转移给受托人的财产就是信托财产。一方面，受托人享有信托财产的所有权,他
12、可以像真正的财产所有权人那样管理和处分信托财产,并与第三人从事各种交易活动;另一方面,受托人又不能为自己的利益而使用信托财产,不能将因行使信托财产所有权所产生的收益归于自己,负有将行使信托财产所有权所产生的收益交付给信托人指定的受益人的义务。5在英美法系国家,由于受信托法律性质“双重财产权说”的影响,受托人对信托财产的权利被称为“普通法上的所有权”,受益人对信托财产的权利被称为“衡平法上的所有权”。大陆法系国家则是将受托人对信托财产的权利称为“所有权”,将受益人对信托利益的权利称为“受益权”。 作为信托财产的受托人，享有“所有权”，国有资产授权经营公司以投资者的身份进行各项投资活动，但不从事具
13、体的生产经营，行使资产收益、重大决策，和选择管理者等股东权利，其作为股东的收益便是信托财产的收益。从法律上讲，国有资产运营中就会有明确的所有权代表，解决长期以来所有者“虚位”的难题。国资为代表全体国民对信托财产的受益享有“收益权”，国有资产授权经营机构的董事或股东，不能将信托财产受益归于自己。 2、信托财产的独立性 信托财产一旦有效成立，信托财产即与委托人、受托人、受益人的财产分离而独立运作。从委托人的角度而言，一旦将财产交付信托,即丧失对该财产的所有权,从而使信托财产完全独立于委托人的固有财产。就受托人而言,其虽因信托的设立而享有信托财产的所有权，但他并不能像处置自己的财产一样对信托财产作自
14、由处置，而必须符合信托的目的，并且与自身的财产相分离。作为受益人,其虽然对信托财产享有受益权,但这只是一种利益请求权,在信托法律关系存续期间,受益人并不享有信托财产的所有权。 此一原理对于经营性国有资产运营具有重要的意义。一方面，国资委将信托财产交给国资授权经营公司后，即丧失对于国有资产的管理支配权，其不可再以行政权力支配国有资产的使用。国有资产授权经营公司对国有资产行使所有权后，不得归入其固有财产，或为固有财产的一部分6，有利于防止国有资产授权经营公司以各种方式侵吞国有资产。另一方面，国资委和国有授权经营都无法主张以信托财产偿还与信托事务无关的债务，保持了信托财产的完整，有效防止了国有资产的
15、流失。再者，受托人违背管理职责或者处理信托事务不当对第三人所负债务或者自己受到的损失,以其固有财产承担,促使其尽到善良管理人义务。 3、信托责任的有限性 就信托内部给付关系而言，受托人因信托行为而对受益人所承担的给付信托利益的责任，仅以信托财产为限；对于信托的外部关系给付关系，即受托人在处理信托事务过程中与第三人发生的权利义务关系而言,也只以信托财产为限承担责任。 在国有资产信托中，信托的有限责任使得国有资产授权经营公司仅以其法人财产为限承担责任，这就解决了以全部国有资产作为担保对国有企业的债务承担无限责任的问题，同时也给企业以激励，有利于国有资产高效运作，真正脱离政府干预。 4、信托管理的承
16、继性 信托是一项具有长期性和稳定性的财产管理制度,之所以如此,是因为信托管理具有承继性的法律效力。信托一经依法成立,在有效期内不因受托人的欠缺或更迭而受影响。 在信托法律关系中，这一原则表现为，交付信托的经营性国有资产不因政府职能的转变和领导方针政策的变化、领导人的更迭而改变。 综上所述，将国资委与国有资产授权经营公司之间的法律关系界定为信托关系，有助于实现经营性国有资产管理职能和营运职能的分离，使国有资产高效、安全的运行。但是，我国关于信托的法律制度刚刚建立，具体制度设计不足，在信托主体、信托财产、受托人权利义务和信托监控等方面仍有待发展和完善。国有资产授权经营公司在实践中仍有许多问题亟待解决，本文仅作粗浅尝试，
