第四部分 行政管理第一章 政府职能及其转变本章知识点结构图含义变化政府职能地位基本职能政府职能体系政府职能层级职能运行职能影响因素内容政府职能转变关键：政企分开本章基本内容第一节 政府职能的含义和作用一、政府职能的涵义政府职能，也称行政职能，它是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时，应承担的职责和所具有的功能，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题政府职反映着公共行政的本质、基本内容和活动方向行政管理过程本质上是行政权力的运用过程行政权力是履行政府职能的基本条件；政府职能是配置行政权力的依据，也是行政权力的外在表现 政府职能这一概念主要包括以下几层意思：第一，政府职能的实施主体是政府机构我国的各级人民政府由国务院和地方各级人民政府组成，它们分别由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举产生，是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的执行机关，因而本质上是代表人民群众、受人民委托行使行政权力的机构。
政府职能实际上是通过各级政府中的国家公务员的工作来实现的，但国家公务员本身不是政府职能的实施主体公务员在执行公务活动中，代表的是他所在的政府机构本身，而不代表任何个人第二，政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务政府职能的范围主要是国家和社会公共事务，遍及国家和社会生活的方方面面，既包括国防外交、公安司法、国民经济、文化、教育、市场监管、社会服务等政府的主要职能，还包括政府机构自身内部的人事、财务、编制、监督等管理活动，后者不直接面向社会，是政府的辅助性、保障性职能政府的基本职能在于弥补“市场失灵”的缺陷，为社会提供公共物品和公共服务，它不解决纯属私人的事务，也不解决企业的具体生产经营事务第三，政府职能的实施手段主要是依法行政政府活动直接关系到国家的利益和公民的权利与义务，因此政府必须依照宪法和有关法律行使行政权力，必须完善行政法律法规体系，确保有法可依、有法必依各级政府及其所属职能部门的职能都要通过法定程序确定，其内容一般由组织法规定;政府任何一项具体的行政行为，必须要有一定的法律依据第四，政府职能是完整统一的体系每个政府机构都有自己所承担的职能范围，只对自己所管辖的事务负责同时，它们所承担的职能都是政府总体职能的一部分，是政府总体职能的分解和细化，它们共同形成一个完整的体系。
因此，每个政府机构都代表着国家的整体利益，不能与之相违背，产生越权或失职行为;它们之间紧密配合，协调一致，不搞地方主义和部门保护主义二、政府职能的发展变化 按照社会经济形态的变化过程，政府职能的发展变化分为以下四个阶段: 第一，自然经济状态下的政府职能这是奴隶制国家和封建制国家的政府职能这一时期，政府职能主要局限于"御外"和"安内"，表现为两方面的特点:一方面是政治统治职能的极端强化;另一方面是经济管理和社会管理职能的相对微弱 第二，近代资本主义国家的政府职能近代资本主义时期，自由市场经济取代了自给自足的自然经济，自由放任思想占据统治地位，经济领域实行"私人自治"的原则，主要由市场这只 "看不见的手"来调节，政府无须过多干预，只是充当"守夜人"的角色政府职能主要发展为三项:御外、安内和建设公共设施 第三，现代资本主义国家的政府职能19世纪末至20世纪上半叶，自由竞争的资本主义过渡到垄断资本主义阶段，政府干预经济的思想占了上风在资源配置的手段方面，时而强调政府干预，时而强调市场机制，轮流发挥"看得见的手"和"看不见的手"的作用，抑或"两手"并用，但从总体趋势看，暴力职能相对减弱，政府的经济职能、社会管理职能、公共服务职能、宏观巳揭控职能在不断强化。
第四，传统社会主义国家计划体制下的政府职能在传统计划经济体制下，政府实行高度集权、计划管理的方式，包揽一切事务，主要利用行政手段进行管理，排斥市场经济和非公有制形式目前，大多数社会主义国家已经认识到市场经济的重要作用，开始由原来的计划经济体制向市场经济体制转变，政府职能正在发生根本的转变三、政府职能的重要地位政府职能在公共行政中的重要地位主要表现为:第一，政府职能体现了公共行政的根本要求它是公共行政的核心内容，规定着政府活动的范围和方向 第二，政府职能是政府机构设置的根本依据政府机构是政府职能的物质载体 第三，政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键机构改革必须根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能，然后再进行政府机构的调整和改革 第四，政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准政府职能配置合埋，实施效果好，行政效率就可能得到提高;反之，行政效率不可能提高 第二节 政府职能体系 一、政府的基本职能 所谓政府的基本职能是依据政府管理的事务性质横向划分的政府职能这是最普遍的一种职能分类方法，是设置政府机构的主要依据。
第一，政治职能也称统治职能，它是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能我国政府主要有四种政治职能: (1)军事保卫职能这是为了防御外来敌人的侵略，保卫国防安全和世界和平，反对霸权主义的需要 (2)外交职能这是为了维护国家利益，营造良好的现代化建设的国际环境的需要 (3)治安职能政府为维护广大人民群众的利益，对危害社会秩序和现代化建设的各种犯罪活动，通过法律手段进行制裁，以维护安定团结的政治局面 (4)民主政治建设职能政府管理的民主职能，主要是不断完善和加强公民政治参与和政治监督机制，提高国家机关办事的透明度政治文明建设的主要任务，就是推进以社会主义民主政治为主要目标的政治体制改革其中就包含着民主行政的内容 第二，经济职能它是指政府为国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理的职能随着我国由计划经济体制向币场经济体制的转变，政府职能特别是政府的经济职能，必然要发生转变现阶段，我国政府主要有三大经济职能: (1)宏观经济调控职能由于市场机制在凋节经济过程中的明显缺陷，如微观性、盲目性、短期性、滞后性等。
政府必须进行宏观调节，通过产业政策、地区政策及其他经济政策，弥补市场机制的不足，把市场管不好、管不了的领域管起来 (2)提供公共产品和服务由于市场不能有效地提供公共物品，政府必须承担起公共设施建设、社会保障、协调社会矛盾和教育、科技、文化、卫生等公共事业的职能 (3)市场监管既包括市场体系、市场机制等方面的完善，也包括对市场的盲目性、投机性、自发性的引导和管理 第三，文化职能文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协凋发展的保证我国政府的文化职能主要包括四类:(1)发展科学技术;(2)发展教育;(3)发展文化事业;(4)发展卫生体育第四，社会职能它是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理目前，政府的社会职能主要有以下四类:(1)调节社会分配和组织社会保障的职能;（2）保护生态环境和自然资源的职能;(3)促进社会化服务体系建立的职能;(4)提高人口质量，实行计划生育的职能二、政府的层级职能所谓政府的层级职能，是将政府职能按照政府所辖行政区域，在中央政府和各级地方政府之间进行配置和划分的职能。
层级职能的划分，遵循"属地"原则，即政府的职能范围主要限于本行政区域内按照市场经济的客观要求，政府的层级职能包括:第一，中央政府专有职能这类职能主要是管理国家事务和全国性公共事务，如国防、外交、国家安全、发行货币、宏观调控、全国性基础设施建设等，与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等也应由中央政府管理第二，地方政府专有职能主要是在维护国家利益和中央权威的前提下管埋地方性公共事务，如对本地区经济社会发展实施区域调节与管理，举办地方公益事业，征收地方税赋等，与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等均应由地方管理第三，中央政府与地方政府共享的职能主要是指有些公共事务涉及到国家整体利益，但由地方政府具体实施比较有效，则应由中央政府与地方政府共同承担对于这类事务，一般由中央政府制定全国统一的政策法规，由地方负责实施与之相应的机构设置、人员编制、经费拨付等则由中央和地方分别管理如社会治安、公共福利、城市发展、环境保护、国土管理、民族事务、司法监察等三、政府的管理运行职能政府管理运行职能，是指按照管理运行程序划分的政府职能政府管埋运行职能可分为:第一，计划职能作为管理环节的首要职能，它是指政府为完成某一时期内的任务或某一项任务，制定战略目标，确定实施步骤的管理过程。
计划是关于未来活动的方案，是政府管理活动必不可少的手段政府机构确立目标、选择实现目标的途径和手段，目的是在现有条件下最经济地利用资源，完成既定的行政任务 计划职能包括以下内容:(1)制定组织的整体目标;(2)围绕目标，制定可供选择的方案;(3)对各种备选方案进行评估分析，选择可行的最佳方案;(4)确定具体实施步骤第二，组织职能组织职能是指政府机构和工作人员把确定的计划方案付诸实施的过程它包含两种含义:一是根据任务的性质和规模需要，设置专门的新机构，配备新人员;二是合理组织原有的机构和人员，承担起计划所涉及的任务组织职能的要求是，科学设计组织结构和权责关系，合理安排和措挥组织系统内各种机构及各类人员的工作组织职能包括以下内容:(1)将计划方案中的整体目标具体分解为可操作执行的工作项目；(2)将分解的各工作项目落实到下属部门或个人;(3)配备必要的人力、财力和物力保障，提供必要的信息;(4)授予下属执行任务的权力，明确相应的责任第三，领导职能它是指在政府部门担任领导职务的人员，为有效完成组织目标，对下属人员所采取的各种影响和激励过程现代领导者的职责，就是要使组织的目标与组织成员的个人目标统一起来，使组织目标的实现与个人需求的满足很好地结合起来。
领导职能包括以下内容:(1)指导下属人员的工作，使其尽快熟悉业务;(2)激励下属热爱自己的工作，愿意为组织做贡献;(3)协调下属人员的工作，把每个人的目标与组织目标很好地协调起来;(4)加强组织内的信息沟通，为顺利完成组织目标创造良好的内部环境 第四，控制职能它是指政府为使组织目标按计划完成，而对执行过程进行检查、督促和纠偏的管理活动控制职能与计划职能密不可分由于计划在执行过程中难免会出现偏差，为了保证行政目标的实现，这就需要有效的控制控制贯穿于行政管理的全过程 控制职能包括以下内容:(1)明确控制标准;(2)确定恰当的控制幅度;(3)建立畅通的反馈渠道;(4)运用有效的调节手段;(5)有效进行检查、督促、纠偏莉惩戒第三节 政府职能转变 政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化 一、影响与制约政府职能转变的要素 。