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1、中国肉羊产业可持续发展政策研究第一节 肉羊产业可持续发展政策的演变20世纪80年代以前，我国养羊业主要是解决羊毛生产问题。20世纪60年代以来，国际养羊业的主导方向走出由毛用为主转向肉毛兼用、进而肉用为主的发展趋势，在市场和政策的拉动下，我国肉羊产业得到蓬勃发展。相应地，肉羊产业相关政策在改革开放前主要体现在羊肉生产比较集中的牧区。改革开放以后，随着我国肉羊产业获得发展机遇，农区养羊业迅速发展，肉羊产业政策才在广大农区和牧区同时得到系统性拓展。一、社会主义建设初期的肉羊产业相关制度和政策(一）民主改革时期（1947-1953年）新中国成立前后的民主改革运动以废除封建特权为主要内容，对作为畜牧生
2、产资料的草原，国家确立了“草原公有，自由放牧”的制度。但对于牲畜，主要牧业省和自治区出于稳定需要，并没有效仿农区土地改革政策实行“牧者有其畜”简单一分了之，而是采取了更加慎重稳定的政策。如内蒙古自治区，实行“不分不斗，不划阶级”、“保存牧主经济，牧工和牧主两利”的“三不两利”政策。牧区一般通过提高牧工工资、发放国家贷款、帮助购买牲畜和生产工具、修建棚圈，改善生产条件来恢复和发展畜牧业 。在流通上，对牛、羊、马及其相关产品实行政府管制，由政府主导制定羊肉等畜产品价格，克服历史上小牧经济与外部市场交易中的天然劣势，制约不平等交换。由于符合多数牧民的需要，在当时产出规模小的条件下，政策取得成功。政府
3、采取的一系列适宜牧区发展的政策，使得包括肉羊业在内的畜牧业经济恢复较快。(二）社会主义改造时期（1953-1958年）1952年，随着国民经济的恢复，根据党中央“一化三改”的过渡时期总路线，我国开展了农业合作化运动。以内蒙古为代表的牧区，再一次采取了不同于农村地区的“慎重稳进”的和平改造政策，经历了发展互助组、初级牧业合作社及合作化运动加速三个阶段。由于制度基本适合生产力发展水平，在一定程度上解决了劳动力不足、生产工具缺乏困难，提高了生产率 。由于内蒙古采取了可看作家庭责任制前身的包工包产制,加之实行轻税、合适的牲畜入股和自留畜及定居政策，并增加贷款和投资，畜牧业增长较快，牲畜由1952年的1
4、593.8万头，增加到1957年的2266.6万头，增长了42.2%;其中以羊为主的小畜由1952年的1143.2万只，增加到1957年的1713.9万只，增长了49.9% 。除了生产领域的合作化以外，内蒙古牧区供销社取得大发展，取消了民主改革时期的流通管制，对羊肉等畜产品实行计划购销。(三）人民公社时期（1958-1966年）1958年之后，国家决定在全国农村普遍建立人民公社，牧区也加速了合作化的步伐，匆匆建立人民公社。不分合作社时入社与否，牲畜和生产资料一律作价归公。无视牧区生产规律和特点，取消合作社时期的包工包产制，挫伤了牧民的生产积极性。而且实施公私不分，大包大揽等多项供给制。伴随“牧
5、业大跃进”，在“以粮为纲”政策下掀起了对草原的又一轮大规模开垦浪潮。内蒙古1958-1976年3次开垦草原共超过246.6万hm2(达林太，郑易生，2010),青海到1960年，盲目开垦草原38.13万hm2,四川牧区20世纪60年代初至70年代末大兴草库伦建设，大量开垦草原种植牧草甚至粮食，使畜牧业发展的基本生产资料草场遭到大片破坏 。1961-1965年，是对人民公社进行整顿、调整的时期。重申牧区“以牧为主”的方针，细化放牧管理、强调分工协作，实行定工定产超产奖励的生产责任制，坚守按劳分配，落实畜股报酬，允许饲养自留畜，较好地调节了集体与社员之间的关系，畜牧业得以巩固并快速发展，以内蒙古为
6、例，牲畜头数由1957年的2266.6万头，发展到1965年的4176.2万头，增长了84.2%,其中以羊为主的小畜由1957年的1713.9万只，增长到1965年的3388.3万只，增长了97.7% 。由于集体规模经营，机械化水平也大大提高，促进了畜牧业的发展。这一时期是牧区人民公社比较健康发展的兴旺时段。伴随合作化形成的政社合一、一大二公的人民公社组织架构的建立，牧区开始实行全面的统购统销经济政策。羊肉等大宗畜产品通过计划渠道进入工业消费和生活消费，自由贸易完全被抑制，市场配置基本被取消，价格完全由政府来确定。通过工业品和畜产品价格剪刀差获得的经济剩余有力地支援了国家工业化。1961年，内
7、蒙古将羊肉列为统一收购的一类物资，规定统一收购的比例，实行长期低价的价格控制，这一政策一直延续至20世纪70年代后期，1963-1976年，羊肉销售价格平均每50kg仅69.40元，期间仅有小幅微调。在这一时期，广大农区比如湖北、广西等，开始了在畜牧业、草业发展上的一些前期准备工作，比如引进、培育牧草良种等。70年代，南方草地畜牧业开始起步。(四）“WenGe”时期（1966-1976年）“WenGe”极“左”思潮否定了调整整顿后牧区人民公社实行的两级管理、生产队为基本核算单位的体制，大搞基本核算单位升级，管理混乱。取消生产责任制，用平均主义替代按劳分配，收缴牧民自留畜，严重挫伤了牧民生产的积
8、极性，导致生产连年下降，羊等牲畜损失极大，公共积累大多被掏空、耗尽。“WenGe”结束后2年的1978年，内蒙古全区仅收购商品羊139.91万只，除了绵羊毛、绵羊皮增长外，其他多项产品都没有达到1965年的水平,青海畜牧业受文革干扰、破坏，畜牧业减慢发展，处于起伏、徘徊状态 。而且在“牧民不吃亏心粮”口号下盲目开垦草原，导致大片草原荒漠化，破坏了肉羊养殖的资源基础，损害了牧民的生产积极性。综上所述，畜牧业的发展受到农村牧区基本经营制度及相关经济管理政策的深刻影响。在民主革命时期，废除牧区封建王公领主对牧民的剥削，实行“草原公有，放牧自由”，不仅提高了牧民的政治地位，而且调动了牧民生产的积极性，
9、使得肉羊等草原畜牧业经济得到迅速恢复；合作化时期，由于实行了适合牧区畜牧业发展的生产组织政策，生产关系适应了当时草原畜牧业生产力水平，促进了产业发展，而且实现了支持国家建设的战略意图；而1958-1966年和1966-1976年不恰当的管理制度和政策，则阻碍了草原肉羊等畜牧业的发展。二、改革开放后的肉羊产业政策20世纪80年代以后，草原地区开始实行家庭承包责任制，肉羊产业相关制度和政策沿革大致可以划分为三个历史阶段：20世纪80年代初至80年代末，以牲畜承包为特征的家庭承包责任制阶段；20世纪80年代末之后，以草原承包为特征的家庭承包责任制阶段；其间，2000年之后，环境政策介入后的新阶段。(
10、一）牲畜承包到户阶段经过改革前拨乱反正、大抓畜牧生产，牧区羊产业等畜牧经济缓慢恢复和发展。从1980年开始，广大牧区先后将原来人民公社队为基础的经济制度转变为将集体牲畜承包到户的经营管理方式，开始实行牧业大包干，“小牧经济”开始形成（内蒙古自治区畜牧厅修志编史委员会，1997)。牲畜承包到户强化了牧民饲养牲畜的收益有，极大地调动了生产积极性。这一阶段，草原牧区羊存栏量稳定在1亿只左右，出栏量保持在2000万只以上，出栏率为20%,羊肉和羊毛产量年际变化较小。根据社会消费需求特征，羊毛价值大于羊肉价值，国家采取了支持羊毛生产的政策，草原肉羊生产处于从属地位。牲畜承包到户后，牧区开始按牲畜头数定额
11、征收牧业税，以内蒙古为例，1982年羊等小畜每头0.250.3元，1989年提高为山羊1.5元，绵羊1元。这一时期尽管畜产品自由交易市场没有完全形成，但逐步放开了收购、流通的限制，引入市场机制。1981年内蒙古活羊和羊肉可以进入市场，1983年国家取消对牛、羊收购的派购政策，市场和价格都放开，一律由市场调节。随后，流通领域的多种经营开始，打破了畜产品多年来由国营公司和供销社垄断的局面，促进了产业全面健康发展。随着改革开放的深入发展，活羊出口数量逐年增加，出口地区逐步扩大，国家鼓励肉羊出口创汇，在国内外市场的拉动下，激发了牧民大力发展养羊业、提高绵羊出栏率和商品率。包产到户几年间，由于牲畜数量的
12、增加，草畜矛盾加剧，政府又采取了饲草料基地开发，开始新中国成立以来对草原的第三次开垦。尽管这次开垦没有前两次的规模大，但由于利用现代化农机具，牧民在收益极大化驱使下开垦的深度和强度都加大了,草原退化为肉羊产业持续发展埋下了祸根。与此同时，70年代末、80年代初，做出加强飞播牧草的工作指示以后，广大农区开始关注开发利用草地资源发展养畜事业，农业部开始有计划地组织对南方亚热带草地的实验研究和示范性开发。草业科研工作得到各级政府的重视，草地资源调查得以展开，开始了牧草飞播及南方草地畜牧业优化模式的试开发项目，对当地肉羊产业的发展起到了明显的示范作用 。(二）草原承包阶段1985年，我国通过并实施中华
13、人民共和国草原法，规定“草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定的属于集体所有的除外”，在法律上奠定了草原的所有权基础。各省区草原承包从20世纪80年代中后期陆续开始，一直延续到新世纪的前10年才基本完成。将草原的使用权和所有权分离，实行草原家庭承包经营责任制，初期尚不完善，相当一部分地区有承包而无责任。为了彻底改变“草原无主、放牧无界、牧民无权、侵占无妨、建设无责、破坏无罪”的无序状态，广大草原牧区纷纷开展了第二轮草原承包确权，将之前划片使用或承包到组的草原进一步承包到户，坚持30年不变，以激发草原使用权人建设保护草原的积极性，试图将畜牧生产对生态环境的负外部性内部化。并改无偿承包为有偿承包
14、，直到2000年以后，根据国家税费改革精神，牧区才取消了有偿使用草原的规定。中共十四届五中全会提出实行经济体制从传统的计划经济转向市场经济转变、增长方式从粗放型转向集约型转变。在政策和市场的拉动下，我国肉羊产业获得历史性的大发展。内蒙古1996年9月提出了“增草增畜，提高质量，提高效益”的“双增双提”战略，为了解决饲草不足问题，在草原上推广五配套小草库伦建设，并且从草原系统之外获取饲草料支撑牲畜数量。这一时期我国草原羊存栏数量快速上升，由1.2亿只上升到1.5亿只，增长14.55%;年出栏量由3000万只跃升到5000万只，增长了67%,出栏率也由20%提高到40%以上；羊肉产量大幅增长，成为
15、草原羊产业的主要价值来源 。随着畜产品市场改革的进行，国家对畜产品全部放开，农副产品市场价格也逐步放开，价值规律逐渐决定了羊等牲畜的价格。在草畜双承包的短短几十年，肉羊的产业化迅速发展，肉羊产业链上的企业组织在质和量上都有大的飞跃。实行家庭承包责任制以后，广大牧区和半农半牧区相当普遍地主要以牲畜头数为依据征税。这种纳税方式明显加重了牧民负担，扭曲了基层政府职能，淡化了牧民的草原产权观点，容忍了畜牧业向数量扩张型发展，增大了草原牧压，加上为解决饲草不足在草原上开发普及率很高的草库伦，一定程度上造成了生态环境破坏，影响了肉羊产业的持续增长 。这一时期，在市场和政策双重作用下，以羊为代表的草食畜牧业
16、受到广大农区和牧区普遍重视。畜、草相关投资和建设项目逐步增加，农区养羊从自然发展状态转向政策助推，促进了产业集聚。建立肉羊良种繁育基地、发展人工种草养畜、围栏养羊、启动牧区开发示范工程，南方改良草山草坡、实施科技开发示范工程，推广秸秆氨化处理、青贮、草粮轮作、冬闲田种草等各种技术，一系列畜牧业综合发展项目的实施，激发了群众饲养肉羊的积极性，推动了肉羊产业在全国的蓬勃发展。江西20世纪90年代初实施了“百万山羊发展计划”，湖北省“九五”以来通过发展项目县，使项目县的山羊存、出栏分别占到全省的49.2%和48.5%,产量占到49.4%,推动了肉羊产业集聚。(三）环境政策介入阶段进入21世纪之后，由于草原生态环境恶化，国家相继实施了北京、天津风沙源治理和退牧还草等工程。一方面，环境政策的介入，使我国草原管理政策由生产促进型政策向生态保护型转变，草畜平衡成为草原肉羊饲养系统的关键管理制度，严重地影响了肉羊产业发展。另一方面，随着我国农业补贴政策越来越完备，肉羊产业
