关于盘活X市属国有资产促进经济发展的调研报告

关于盘活X市属国有资产促进经济发展的调研报告 为摸清市属国有资产基本现状，防止流失，提高效益，确保国有资产保值增值，促进经济发展，X市政协主席会议确定“盘活市属国有资产，促进经济发展”为X年常委会重点调研课题。X月上旬至X月上旬，调研组深入市X等X家行政事业单位和X家市属国有企业，调查市属国有资产总体情况，分析研究其现状问题，并赴X省、X市、X市等国资委和企业交流调研，提出意见建议。调研期间共走访单位X家、企业X家，召开座谈会X场，编制数据表格X套，现将调研情况报告如下。 一、基本情况 1.国有资产总体情况。截至X年底，市本级国有资产账面数总额X亿元，负债总额X亿元，负债率X%。其中，市本级X个独立核算的行政事业单位（行政单位X个、事业单位X个）资产账面数X亿元，占比X%，负债X亿元，负债率X%；市属X家国有企业资产账面数X亿元，占比X%，负债X亿元，负债率X%。市属国有企业资产负债量占国有总资产负债量的X%。 2.行政事业单位国有资产情况。从资产总量来看，截至X底，实有数X亿元，比账面少X亿元。其中，流动资产X亿元，无形资产X亿元，固定资产X亿元，在建工程X亿元。固定资产中房屋X亿元，共计X万平方米，占固定资产X%；通用设备X亿元，占固定资产X%；专用设备X亿元，占固定资产X%。从资产配置、使用、处置来看，X年国有总资产增长率X%、固定资产增长率X%。出租出借资产X亿元，占资产总额X%，主要为市房产局管理的市直公租房的出租。对外投资占资产总额X%。从资产收益来看，X年共有对外投资X亿元，其中长期债券投资X亿元，长期股权投资X亿元。市本级共有出租出借房屋X万平方米，收入X万元，处置国有资产收益X万元，均已上缴财政。 3.市属国有企业资产情况。截至X年底，除市文资委监管的市属国有文化企业外，市属国有企业和企业化管理的事业单位X户。经营性国有企业X户，企业化管理的事业单位X户，分别由X家行政单位履行出资人职责和监管职能。其中，市国资委、公用事业局、农委各X家，市工改办X家，X各X家，X各X家，X各X家。实有资本总额X亿元，净资产X亿元，营业收入X，净利润X亿元，实缴税金X亿元。共有职工X人，在岗职工X人。 二、主要问题 1.体制不顺。一是职责不明。市委、市政府X年出台的三定方案，确定市国资委、市财政局作为国有资产管理的两家专司机构，核定市国资委X个行政编制、X个科室以及市财政局内设的资产管理科、企业科管理这项工作，分别监管国有企业、行政事业单位国有资产。但三定方案同时过度强调和界定市国资委与市财政局、与企业主管部门的关系，制约了市国资委作为国有企业唯一出资人职能发挥，使其职能流于企业维稳、流于资产监管边缘，正当职能发挥受阻，导致多年来我市国有资产管理体制不顺。二是主体分散。众多行政事业单位对经营性国有资产都履行出资人职责，出现了出资多元、多头监管、九龙治水局面，导致政企不分、政资不分、管办一体。X家市直行政事业单位经营性国有资产总量达X亿元，总建筑面总达X万平方米。其中，X家单位有酒店招待所、X家单位有商铺门面、X家已搬迁的单位有原办公用房经营性收入。国有企业方面，X户企业分属X家行政主管部门。市工改办负责监管X家未改制的企业（含集体企业）。市商改办负责正在实施改制的X家企业X处国有资产管理。市房产局负责监管X多户X万平方米直管公房。 2.底子不清。一是虚增挂账。一些单位无法收回的应收款项、盘亏实物等不良资产长期挂账、虚增资产，无法向财政提供完整的核销资料，致使不良资产长期无法核销，虚增资产。如，城建投应收而无法结算的工程结算、借款、往来款和股权转让款逐年递增，截至X年底，应收款项累计达X亿元，形成不良资产。二是产权不明。部分固定国有资产无证或证件不齐、产权不清、资产沉睡。如，X家已撤并、搬迁的行政事业单位中，有原X等X家单位的原有房屋、土地没有办理权属证。已注入城建投、国投、宝城等公司的部分资产缺乏权属证，难以发挥作用。三是少报漏报。部分国有资产增减未能及时入账或核销，个别单位截留隐瞒国资收益，少报、漏报、不报现象存在，造成账实不符。如，X家拥有经营性国有资产的行政事业单位中，有X家单位坐支截留国资收益，没有上交财政，导致统计不全，家底不实。四是存在清产核资盲区。市文资委（挂靠市委宣传部）根据X市办字〔X〕X号、X号文件，通过改革整合，将市属国有经营性文化企业重组为“四大集团”（X日报报业集团、X广播电视集团、X演艺集团、X电影集团），履行出资人职责，实施政策监管、清产核资、主权管理、统计评价等方面的工作。但长期以来，没有对市属国有文化企业的资产进行清产核资，市属国有经营性文化企业的资产及其经营状况没有数据统计，导致国资家底不清。 3.主体不活。市属国有企业作为市场主体，基本经营面品相难看，竞相迸发、充满活力的态势不足。从X年市属国有企业资产及财务来看，市属X家国有企业总资产负债率达X%。其中，正常经营的只有X家、占比X%，停业的X家、占比X%，亏损的X家，租赁出租的X家。净资产总额为负数的有X家、占比达X%，无营业收入的有X家、占比达X%，无净利润的有X家、占比达X%，无税金上缴的有X家、占比达X%。市属国有企业整体基本面运营、盈利能力十分脆弱，市场主体暮气沉沉，一片颓势。 4.平台不强。一是定位不明。目前，市属国有投融资平台公司共X家，定位不明确，没有一家真正建立起“投融资+建设+经营”的良性运营模式，仅成为政府筹集资金的机器和钱袋子，纯粹为建设服务。二是人才不强。平台公司高层次专业技术人才不足，管理人员专业不强，平台员工随意安置，素质参差不齐，真正懂产业发展、懂投融资经营、懂经济的专业人员少。有X家平台公司的法人由公务员兼任，X家的法人是退休返聘人员，参与经营的班子成员共X人，其中，具公务员及事业编身份的X人，在岗职工总计X人。城建投现有的X名人员分别通过抽调、借调、借用、返聘、临聘等七种渠道而来。三是债务缠身。平台公司寅吃卯粮的“借新账还旧账”发展模式导致债务频繁叠加，政府性债务风险不断加剧。X家平台公司总资产为X亿元，总负债达X亿元，总负债率达X%。其中，城投、交通枢纽公司、社发投、国投、宝新的负债率分别达X%、X%、X%、X%、X%，城投负债率十分接近X%的警界线。随着国家对平台公司融资政策的规范，还债压力巨大，特别是城投，X年还本付息达X个亿，X年将达X个亿，三年内到期债务达X亿元，随时会发生债务违约风险。四是政(事)企不分。行政色彩较浓，资本运作依附政府，能力不足，缺乏稳定持续的现金流，没有真正做到“政企分开、管理科学、产权明晰、权责明确”“借、管、用、还”分离。五是发展不平衡。一家独大，其他羸弱，城投成为投融资的“巨无霸”，其他X家则崭获甚少，公司之间竞相迸发的氛围不浓。调查比较，X市充分发挥平台公司间的竞争效应，X年全市整合优质资产，集中组建津城、津联、津投三家平台公司，充分竞争，平衡发展。六是法人治理滞后。X家平台公司普遍存在法人治理结构不完善的问题。董事会和监事会名存实亡，内部监督、风险控制和法律顾问等制度形同虚设，根本没有建立“三会一层”制度。 5.管理不严。一是制度滞后。我市目前国有资产管理的规范性法规、文件要么过于笼统、要么刚刚出台，建章立制仍需时日，信息化程度不高，管理十分粗放。二是监管不畅。缺乏完整、科学、严谨的国资监管流程，监管部门利益固化，各自为政，监管职能相互交叉，各成体系，国资出租出借、对外投资等基本靠单位自行管理，自觉上缴收入，监管约束不强，容易造成国资流失。三是处置随意。部分行政事业单位国有资产的购买、使用、处置等环节随意，没有建立“一物一卡一条码”数据化管理机制，致使资产管理较为混乱。 6.闲置突出。一方面，没有建立起对闲置国有资产的管理制度体系。另一方面，由于布局调整、机构撤并、政策影响等原因，部分国有企业、行政事业单位的土地、办公楼、办公设备等，闲置突出，处于真空状态。如，原市计生委和国土局办公楼、市本级X宗共X亩的闲置建设用地、市房产局所属的部分直管公房、部分建设好的配套到位的而没有入住率的公租房和廉租房、部分国有企业改制土地厂房院落商铺门面、文化系统及五馆一中心搬迁后遗留的原有房屋场地等国有资产都处于闲置状态。 三、工作建议 坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权分离，理顺政（事）企关系，搭建国有资本运作平台，有效防止国有资产流失，实现企业健康发展和经营性国有资产保值增值。这为我市进一步加强国有资产管理、推进国有资产转型升级、促进国有资产保值增值提供了基本遵循。现结合我市国有资产调研中发现的问题和掌握的情况，提出以下几点建议： （一）定思路 紧紧围绕国有资产“规范管理、保值增值、做大做强”总目标，按照“三统一、两分开、一分离”的总路径，全面深化国有资产管理体制机制改革。建议市委、市政府按照“统一基础管理、统一监管政策、统一监督考核”要求，以强力推进实施“政企分开、政资分开、管办分离”为突破口，授权市国资委对市属经营性国有资产履行唯一出资人职责，实现国有资产的集中统一全监管。 （二）明职责 1.建立大国资监管体系。推动构建国资监管大格局，既是集中力量办大事的重要举措，也是加快完善国有资产监管体制的内在要求。市政府及各相关单位要切实增强责任意识、大局意识，认真履行国有资产统一监管工作职责，自觉依法管好国有资产，防止国有资产流失，确保国有资产安全完整和保值增值。 2.强化市国资委职责。按照《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔X〕X号）和《关于推进市属经营性国有资产统一监管的实施意见》（X市发〔X〕X号）文件要求，加强市国资委职责，在新一轮机构改革中，强化市国资委内部组织机构设置，增强职能定位，明确履职边界，增设内设管理科室，增加编制职数，充实专业队伍。强化市国资委四个方面的具体职责：一是贯彻国家有关国有资产管理的法律、法规和方针、政策；二是制定全市国有资产管理规章制度，明晰产权并组织实施产权管理和监督检查；三是负责对全市行政事业单位及所属企业资产的产权变动和资产处置的审批和监督，推动资产的合理配置、节约和有效使用；四是收缴国有资产处置收入和经营性资产收益，对经营性资产收益纳入“收支两条线”管理并监督其实现保值增值。 3.明确国资运营平台公司职责。市委、市政府要赋予国资运营平台公司国资持有工作平台、国资管理履职平台、国资保值增值运营平台的功能，统一管理经营由市国资委注入的国有资产、资源，确保增值。通过平台公司归集整合国有资产，提升国有资产的集聚效应；通过项目投资助推国有资产创新发展、转型升级；通过产融结合为国有企业发展提供资本金，放大国有资本功能。 （三）清家底 1.建立数据库。构建政府公共资产管理网络，推行“一物一卡一条码”管理，建立完善的国有资产登记管理信息系统，并与各行政事业单位、国有企业实行数据共建、资源共享。 2.确权登记。市政府要组织国资、财政、产权、审计等部门，成立专门机构，落实工作人员，集中时间和力量，完善无产权资产手续，尽快办理房屋和土地权证，确定资产产权归属。相关单位在取得资产后要及时进行产权登记，明确权属，维护国有资产的安全性和完整性，防止国有资产损失和浪费。 3.摸清家底。分行业、分系统做好行政事业单位、国有企业国有资产清查核实，梳理国有资产的数量、类型、质量等情况，理清资产的产权归属、管理与使用情况，掌握资产经营和收益入账情况，摸清家底。 （四）强平台 国资投融资平台公司承担着国有资产保值增值的使命职责，应当具有完全的法人治理结构，成为管理国有资产的延伸手臂，成为推动国有资产转型升级的加速器。要加快整合现有X家平台公司，推进其转型升级，规范其科学管理，坚持自主经营、自负盈亏的原则，将其打造成“融资、投资、经营、收益”充满活力的市场主体。 1.坚持注入优势资产，重新整合为三家平台公司。为防止国有资产碎片无形、国有资源散落无序、国有资本分散无力，建议根据资源类别分组，将现有的X家平台公司，整合组建为城市建设类、国有资产运营类、实体经济发展类三家平台公司。一是以城投为基