《房屋拆迁中被拆迁人利益的法律保护研究【报告】》

房屋拆迁中被拆迁人利益的法律保护研究 目 录 内容摘要 1 引言 1 一、房屋拆迁中被拆迁人的权益概述 1 （一）房屋拆迁的含义 1 （二）被拆迁人的权益 2 1.所有权 2 2.财产权 2 3.其他合法权益 2 二、拆迁过程中存在的问题及原因 2 （一）存在的问题 2 1.政府公信力缺失 2 2.执行中存在暴力、强拆的问题 3 3.补偿制度不合理 3 （二）存在的原因 4 1.立法保护不足 4 2.监督力度不大 4 四、房屋拆迁中保护被拆迁人权益的建议和对策 4 （一）完善立法 4 1.提升立法等级 4 2.完善法律内容 5 （二）完善补偿机制 5 （三）加强政府监督 5 （四）打击违法犯罪行为 6 参考文献： 6 致谢词 8 内容摘要：随着中国城市化进程的不断发展，各地都在进行房屋拆迁活动。由于我国关于房屋拆迁管理的相关条例有滞后性和不完善，以及面对现实房屋拆迁中的多个问题分析和论证的强度不足，让房屋拆迁中被拆迁人的利益受到严重损害。如何保证房屋拆迁顺利而且又最大限度对被拆迁人的利益给予保护，已经成为法律学界迫切需要、迫在眉睫解决的问题。本文通过对该问题的研究，希望能推动我国房屋拆迁理论中被拆迁权益保护领域的发展，促进建立健全保护被拆迁人权益的各类制度，推动政府等相关机构不断完善被拆迁人利益保护机制，更好地保护被拆迁人的合法权益，同时为决策者在拆迁决策时提供必要有益的参考。 关键词：房屋拆迁；利益保护；法律 引言 我国当前对于房屋拆迁中被拆迁人合法权益的保护仍然有很多的不足之处，被拆迁人的合法权益受到侵犯的情形频繁发生。如故意压低拆迁赔偿价格、先拆房后补偿、暴力强拆、对被拆迁人采用断水断电等恶劣手等来侵害被拆迁人的合法权益。因此，本文选择将房屋拆迁中被拆人的权益保护作为论述主题，总结分析了房屋拆迁中被拆迁人合法权益的基本涵义和社会现状，深刻阐述了房屋拆迁中被拆迁人合法权益保护存在的问题与原因，并对完善我国拆迁中被拆迁人权益保护提出相应的对策和建议，希望对相关法律法规的制定有一定的帮助。 一、房屋拆迁中被拆迁人的权益概述 （一）房屋拆迁的含义 房屋拆迁的含义有很多，广义来说，房屋拆迁是指取得房屋拆迁许可证的拆迁人，拆除规划区内国有土地上的房子和其它相关物品，并对被拆迁房屋的所有权人进行补偿或安置的行为。狭义的方面来解释则是房屋拆迁是对城市规划区内国有土地上原有的房子和其附属物品等，拆除重建那些不适应经济、社会发展需要的部分，使城市的整体功能得到改善和提高的行为，两者意思都大差不差。总之，房屋拆迁在法律意义上的界定，就是根据城镇建设规划、国家专项工程拆迁计划或者当地政府的行政用地文件，拆除和迁移在规定范围内的房屋、房屋附属设施或其他设施，并对房屋所有权人或相关使用人、权利人进行货币补偿或者房屋安置的一种法律行为。 （二）被拆迁人的权益 1.所有权 所有权是指房屋被拆迁人对于被拆迁房屋享有的房屋所有权，包括占有、使用等权利。而此处的房屋所有权人不仅包括已经在房屋管理部门登记在册、取得房屋所有权证书的所有权人，也包括虽未在房屋管理部门登记在册或未取得房屋所有权证书但已拥有房屋实际所有权的。享有占有、使用权的被拆迁人主要是指与房屋所有权人同住的家庭成员，或因其他原因而居住于被拆迁房屋的人员。他们对于房屋拥有使用权，而房屋拆迁也关涉到他们对于房屋的合法权益。 2.财产权 被拆迁人的财产权主要是指除房屋所有权之外的其他的合法财产权益。虽然所有权也属于财产权的一种，但本文在此将财产权列出，是为了便于对除所有权外的其他财产权益进行阐述。此处的财产权主要包括两种:其一、被拆迁房屋附属设施的财产权益，虽然附属设施没有所有权，但也是被拆迁人合法权益的一部分。其二、未在房屋管理部门登记在册或未取得房屋所有权证书，但被认定为“合法建筑”及“未超过批准期限的临时建筑”的合法财产权益。 3.其他合法权益 其他合法权益主要是指被拆迁人因房屋拆迁而可能产生或涉及到的其他方面的合法权益。主要包括类似于财产方面的相关权益，该权益与财产补偿息息相关，如房屋拆迁搬迁费、临时安置费、商用房的停产停业损失等。还有在存在暴力拆迁的情况下，涉及的到被拆迁人生命权、身体权、健康权等人身方面的权益。 二、拆迁过程中存在的问题及原因 （一）存在的问题 1.政府公信力缺失 在我国，主导拆迁的主要是行政行为，不管被拆迁人是否愿意，他都只能被动地接受政府作出的拆迁决定，行政决定代替了原来“自愿协商、等价有偿”的民事原则。行政权与公民权具有不对等性，行政权的支配性是公民没有的。所以行政权让被拆迁人在城市房屋拆迁的利益分配活动中全权受制于政府，而政府一旦不依法行政就会使被拆迁人投诉无望。同时，政府不严格调整城市房屋拆迁的利益关系，在政府、拆迁人、被拆迁人权益发生冲突时偏向于前两者，致使拆迁许可、裁决等制度几乎丧失了保护被拆迁人权益的价值。一些地方政府部门建设规划不讲诚信，造成居民居无定所、无法回迁的局面，损害了政府在人民群众中的树立的威信和形象，使公民对政府不信任感油然而生。如果说，被拆迁人不遵守法律，无理要价，只是污染了水流，还容易治理的话，那么，政府恣意解释法律、运用法律就污染了水源，政府连程序都不愿遵守了，被拆迁人的权益保护当然无从谈起。 2.执行中存在暴力、强拆的问题 除了法律上的欠缺，执行中还会由于执法人员素质不高，导致行政裁决随意性过大，而至于强制拆迁中暴力行为的层出不穷更是直接反映出拆迁纠纷的严峻性。有许多拆迁群众反映，拆迁主管部门对于被拆迁的房子、附属和临时建筑、以及违法建筑认定性非常随意，没有公开、公平的相对标准的衡量。有的拆迁裁决内容不全，只有义务，没有权利，只有限期搬迁的规定，却无安置补偿的内容，有的违反规定，随意解释、增减房产证上的面积，严重损害了被拆迁人的利益。 3.补偿制度不合理 拆迁补偿制度是对因为城市房屋拆迁活动所造成的被拆迁人的利益损失进行合理补偿的制度。由于我国拆迁补偿制度不成熟不完善造成被拆迁人利益受损。被拆迁人在最初购买房产的时候，支付的各类费用中不仅包含为获得房屋所有权的费用，还包含为获得房屋所在土地的国有土地使用权的费用。但根据《城市房屋拆迁管理条例》可以看出，我国拆迁补偿的范围为房屋及其附属物、房屋收益以及搬迁费用，可是对被拆迁人的土地使用权的补偿却没有相关规定，即对被拆迁人的土地使用权不予补偿。综上，我国现行拆迁立法对拆迁补偿范围的规定偏窄，不利于对被拆迁人所受损失的合理补偿，其合理性确实有待商榷。而且，房屋拆迁补偿估价机制也存在缺陷。城市房屋拆迁补偿中的一项重要工作就是对被拆迁房屋进行补偿价格评估，由于其直接决定了被拆迁人的货币补偿金额，涉及被拆迁人的切身利益，也成为是拆迁中的焦点矛盾之一。 虽然各地对估价活动都作了一些规定，如拆迁公示制度、重新组织估价制度等，但对估价活动中的违规行为却处理不力，也提高了背后操作的简易度。 （二）存在的原因 1.立法保护不足 我国对于房屋拆迁这一涉及被拆迁人基本权益方面的立法尚有很多不完善之处，这也是导致被拆迁人权益屡被侵犯的法律原因。虽然我国《宪法》《物权法》均对房屋拆迁征收做出了规定，但也均只是笼统的规定，没有进行详细规定。国务院2011 年出台的《征收与补偿条例》是现行对于房屋拆迁征收进行规范的具体法律，而这一条例属于行政法规性质。房屋拆迁征收涉及到公民的基本财产权，关系着公民的基本生活，事关公民的重大利益，因此，对于公民基本权利的规范需要全国人大及其常委会制定法律来调整。并且，这也是我国《立法法》的要求。因《征收与补偿条例》尚不属于法律，只是行政法规，故当前对于房屋拆迁征收的《征收与补偿条例》这一行政法规，不仅有越权立法之嫌，也因其立法层次问题而难以为被拆迁人提供强有力的法律保护。 2.监督力度不大 房屋拆迁因其中涉及复杂的利益关系，本应该对其进行强有力的监督，但实际上部分地区房屋拆迁中的政府与相关部门的监督存在严重缺位的现象。政府监督与制约无力，政府既是房屋拆迁的指挥，也是检验房屋拆迁是否合理的裁判，同时具有双重身份，加之涉及到拆迁的各个政府部门之间职权不清、权责不明，导致政府对于房屋拆迁难以起到有效的监督与制约作用。另外，监督机关监督受阻。一方面，监察、财政等具有监督权的部门，作为政府组成的重要部门，因拆迁工程是政府重点工程，故其只能听从政府的统一指挥，对于政府主导的拆迁行为难以形成有效的监督；另一方面，检察机关虽然可以对政府拆迁行为进行监督，但政府为了推进重点工程、重点项目，常常对拆迁行为进行“保护”，以致于检察机关对拆迁行为的监督要么流于形式，要么即使可以监督也难以发挥应有的效果。 四、房屋拆迁中保护被拆迁人权益的建议和对策 我国对于房屋拆迁在立法等级、立法规定上均存在不足，故而首先应该在立法方面对此予以完善。 （一）完善立法 1.提升立法等级 综合上文来看，多种因素导致拆迁中政府与众多被拆迁人的矛盾和对立，有利益的趋动，政绩的冲动，还有立法的漏洞。我国当前对于拆迁方面的法律法规主要是国务院2011 年的《征收和补偿条例》，而这一条例属于行政法规性质，对被拆迁人的权益保护而言，其立法层级明显不高。要从根本上解决城市房屋拆迁中存在的各种现实问题，国家立法机关应当制定一部专门的房地产征收、房屋拆迁的法律，进而实现法律在整个房地产征收和房屋拆迁领域的主导地位，尽可能公平合理地对房屋拆迁行为加以规范。在法律中要对于拆迁与补偿行为做出严格的规定，严格限制政府在房屋拆迁中的权力，更加详细、明确地对房屋拆迁问题作出规定，明确政府职责，规范拆迁行为，依法保护公民的房屋财产。 2.完善法律内容 虽然我国多次修改房屋拆迁方面的法律，但是在房屋拆迁方面还存在某些法律冲突之处，在此需要予以改进与完善。其一、明确政府是房屋拆迁的唯一主体。政府是房屋拆迁的唯一合法主体，政府可以成立专门的房屋拆迁部门或者指定某一行政部门等专门负责房屋拆迁事务。对于房屋拆迁补偿方面的事务均由政府主导，且政府发挥主要作用。政府只可以将房屋拆迁补偿核心事宜之外的事务委托给企业单位，如将房屋拆除工作交予企业、将建设保障房工作交予企业等。以保证《宪法》、《物权法》与《征收与补偿条》对于拆迁主体规定的一致性。 （二）完善补偿机制 我国不仅应该确立房屋拆迁补偿的公平合理原则，更应该确立全面补偿原则，并且也需要在执行中严格贯彻落实这两个原则。对于被拆迁房屋合理地确定房屋的现市场价值，依据“同等地段、同等房屋”标准公平地确定房屋价值。同时，我国现行的房屋拆迁补偿方式仅采用货币补偿和房屋产权置换两种是远远满足不了现实需要的，还应当从提供就业和完善社会保障体系等方面给予被拆迁人更为人性化的资助。在实践中，可以采用以金钱补偿为原则，不仅补偿被拆迁人的房屋产权与土地使用权方面的损失，而且也补偿被拆迁人的搬迁费用、租房费用、商用房停业损失等费用，再辅助以其他多种方式配合使用的补偿机制，力求最大范围内对被拆迁人的损失予以补救，以期使行政相对人的权益获得高质量保护。 （三）加强政府监督 政府既是拆迁行为的实施主体，也是对房屋拆迁征收部门和房屋拆迁征收具体实施单位的监督约束主体。政府应该加强对于拆迁部门和房屋拆迁征收具体实施单位的管理与规范，对其违法行为坚决予以制止与打击。另外，房屋拆迁征收部门与房屋拆迁征收具体实施单位是行政委托的关系，房屋拆迁征收部门不仅对房屋拆迁征收具体实施单位进行授权，同时也需要对其进行监督与管理，保证其严格按照法律规定行使职权。 （四）打击违法犯罪行为 因房屋拆迁中涉及到巨大的利益，因此由其产生的各类违法犯罪行为时有发生。如暴力拆迁行为、行贿受贿行为、贪污行为、渎职失职行为等。对于出现的拆迁违法犯罪行为，或接到群众举报的拆迁违法犯罪行为，公安机关及检察机关应该及时调查查处。本人认为如有必要公安机关和检察机关可以向房屋拆迁项目现场派驻工作组，并派专门人员负责，发现一处查出一