亚投行的治理结构顾宾

612015年第13期主持人:植凤寅洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）是我国倡议并主导的第一个区域性多边开发金融机构。作为国际金融家族的新成员，亚投行继往开来，需借鉴世界银行（以下简称“世行”）、国际货币基金组织（IMF）、亚洲开发银行（以下简称“亚行”）、世界贸易组织（WTO）等国际机构的实践经验。笔者从资本份额与决策机制、组织与治理结构两方面对亚投行进行了法律解读。亚投行的资本份额与决策机制基于GDP的份额公式确保我国在亚投行的主导位置在国际金融机构中，成员通过认缴的资本份额影响决策。因为资本份额决定成员分得的股份比例，进而决定投票权。因此，如何在成员国之间分配资本份额就成为国际金融机构治理的第一要务。鉴于成员被允许认缴的资本份额是受到限制的，IMF使用份额公式来决定成员国有权认缴的份额。IMF份额公式是四个经济变量的加权平均值，即GDP（权重50）、开放度（权亚重30）、经济波动性（权重15）和国际储备（权重5）。在IMF改革诉求中，我国一直主张变革份额公式，增加GDP在成员份额决定因素中的权重。但是，这个主张尚没有变成现实。现在，以GDP为基础决定成员份额的主张正在亚投行得到落实。亚投行把75的资本认缴比例留给域内成员，域外成员分得剩余份额。在域内范围，随着更多亚洲国家的加入，我国的份额在逐步减少。但是，由于我国GDP占亚洲GDP总量的三分之一，即便所有亚洲国家加入进来，我国也可以保有25左右的份额。可见，以GDP为基础的份额公式有效确保了我国在亚投行的主导位置。基本票机制有效维护成员发言权国际金融机构的投票权分为两部分：基本票和比例票。由于基本票（basic votes）由成员自动获得且数量一致，因此实际决定投票权大小的是比例票。比例票（proportional votes）是亚行的叫法，世行称之为股份票（share votes），IMF称之为基于份额的投票权（quota-based votes）。就比例票而言，世行和亚行成员认缴的每一资本份额等于一张投票权；IMF成员国认缴的资亚投行的治理结构顾宾在创设国际金融机构过程中，在确定资本分配和决策机制之后，还需要决定组织与治理结构理，增强对资金价格的敏感度，注重财务可持续性。处理好业务发展与风险控制的关系一是确立合理的风险管理战略和偏好。坚持发展与风险并重原则，根据市场定位、发展战略和资本实力，结合亚洲各地区经济金融政策和监管要求，明确整体的风险管理战略和偏好，并按区域、业务、客户等维度抓好风险压力传导和分配。始终坚守基础设施融资业务发展的风险底线，确保资产质量控制在可承受的范围之内。对于国别风险较高的亚洲欠发达区域，可适度提高风险容忍度，并通过完善内部资金定价和加强管理覆盖潜在风险。二是建立健全风险管理架构和体系。在目前理事会、董事会、管理层架构基础上，可考虑先由董事会代行监督职责，条件成熟时成立监事会，构建决策、执行、监督既各司其职又相互制衡的风险管理体系。对于新成立的多边金融机构，建立健全风险管理规章制度、做到按规则办事尤其重要。另外，要建立流动性风险应急管理机制，有效应对突发性事件，确保亚投行资金运营安全。三是加强基础设施融资专业化风险管控能力。建立对国别风险、产业风险和客户风险的监测机制，做到及时预警，尽量把风险消除在萌芽状态。特别是对于政局欠稳定的国家，要做好重点管控，并对可能暴露的重大国别风险做好应急预案。在业务发展过程中，可借鉴部分开发性金融机构在信用风险管理方面的经验，做到从开发、评审到贷后管理的全流程、全覆盖风险管理。对于PPP、专项基金等新型资金运作方式，要做好风险调查和评估，尽量避免道德风险和潜在损失。作者单位：中国人民大学国际货币研究所、中国农业银行（责任编辑 植凤寅）62视点SHIDIAN本份额中，每10万个特别提款权（SDR）部分折合一张投票权。在比例票对成员投票权起决定性作用的同时，也不可小觑基本票的作用。这是因为，如果基本票总数占所有成员的投票权总数的比例越高，则基本票对成员发言权的影响越大。小国认缴资本份额一般较少，所以它们持有的比例票数也少，因此更看重基本票。在世行和IMF的投票机制中，基本票总数占所有成员投票权总数的5.5%；亚行的这一比例是20。在现有多边金融体系下新建的亚投行，之所以对很多国家具有吸引力，原因之一是这些国家对现有体制下自己发言权缺失不满，希望在亚投行获得更大发言权。鉴于此，亚投行可以创新基本票分配规则，即基本票只向创始成员放开，而后加入的国家无权获得基本票。由此不仅吸引更多国家抢先申请创始成员身份，同时确保有限的基本票集中在创始成员手中以切实影响决策。以灵活的“协商一致”方式议事亚投行原则上以“协商一致”（consensus）方式议事，体现成员平等与民主精神。但是，需要灵活理解“协商一致”的议事方式，即在议事民主和行事效率之间取得平衡。“协商一致”的本质是按人头而非按资本进行决策，只是不采取投票形式。在“协商一致”决策机制下，如果某成员明确反对，决策将无法通过，由此形成另一种意义上的“否决权”，此乃基于“人头”而非“资本”的否决权。世贸组织的决策机制即属此类。当成员增多、所议事项增加并变得复杂时，以“协商一致”方式决策的难度增大，世贸组织多哈回合谈判正是因此陷入困境。为了弥补“协商一致”议事方式的缺陷，国际机构逐步探索出“关键多数”（critical mass）决策机制。“关键多数”被认为是严格的“协商一致”议事方式的柔化或变种。其核心含义是，由部分利益相关成员参与谈判并达成协议，而经由协议产生的利益或成果适用于所有成员。“关键多数”议事方式有以下几个特点：一是由利益相关成员参与谈判，它们有动力启动谈判，并克服困难完成谈判；二是参与谈判的成员数量必须足够多，为决策多边化打下基础；三是以“协商一致”方式通过协议，实现谈判结果多边化。换句话说，“协商一致”不出现在谈判启动和谈判过程中，只出现在谈判文本通过之时。由于非利益相关成员没有直接利益，它们没有动力阻挠协议通过。而且，在通过协议时，成员不得选择通过协议的部分内容而否定其他内容。亚投行可以借鉴灵活的“协商一致”决策机制。我国政治生活也有类似的民主协商传统，其中积累的丰富经验可以借鉴使用。在亚投行治理结构、章程修订、项目融资业务开展等方面，灵活的“协商一致”议事方式具有广阔的应用前景。亚投行的组织与治理结构在创设国际金融机构过程中，在确定资本分配和决策机制之后，接下来需要决定组织与治理结构。国际金融机构的组织与治理结构主要包括两部分：理事会（Board of Governors）和董事会(Board of Directors)。“”中的理事会是最高权力机关，由各成员国财长或央行行长组成。例如，世行理事会由188个成员国的财长或央行行长组成，职权范围包括批准新成员、决定增减资本等根本性事项。财长或行长们称为理事（Governors），各自配有一名副理事（Alternate Governors），以便自己缺席活动时由副理事代表参加。每年秋季，世行理事会和IMF理事会联合召开年会。“”中的董事会是最高行政机关，由各成员选举或委派的董事组成。董事具有双重身份，既代表推选自己的国家，又是国际机构自身的官员。以世行董事会为例，除了世行章程列明的少数根本性权力由理事会保留外，其他所有权力由理事会授权董事会行使，其中包括解释世行章程的权力，决定世行贷款、赠款、担保和投资业务的权力，以及决定世行运行机制的权力。由于世行25个董事需要代表188个成员国行使权力，因此，世行成员最为关注董事人选产生机制，董事人选也是国际金融机构治理的关键所在。董事会除了董事成员，还包括一位行长或总裁。行长是董事会主席，有权提议董事会讨论事项，但没有投票权。但是，当商讨事项出现赞成和反对票相当时，行长享有决定权。由于行长是国际金融机构的法定代表人，是机构职员和管理层的行政首脑，其人选也因此成为国际金融机构治理的关键。董事选举机制IMF和世行前五大股东各自享有委派一名董事的权力，剩余董事名额由五大股东之外的其他成员国选举产生。IMF的前五大股东分别是美国、日本、德国、法国、英国。根据IMF“2010年份额与治理改革方案”，IMF所有董事将改由选举产生，五大股东不再享有委派权。这项改革方案尚未完成国内批准程序。亚行是区域性开发银行，因此按区域划分选举产生董事。首先把成员按区域划分为区内成员和区外成员。注意亚行成员包括国家和地区，区别于世行和IMF，后两者由于隶属联合国系统，它们的成员必须是主权国家。亚行区内48个成员（regional members）负责选举产生8名董事；区外19个成员(nonregional members)选举产生4名董事。亚行共有12个选区，每个选区各选出1名董事和1名副董事。日本、美国和中国三大股东国是单独选区，各自选出自己的董事和副董事。国际金融机构的董事会规模与成员基数成正相关。从历史看，世行董事人数最初是12名，后来随着成员国增加，需要在董事会反映新增成员的代表性，董事人数于是扩展至25名。根据世行章程规定，有权决定新增董事人数的是理事会，须获得投票权总数80多数通过。类似地，IMF董事人数也已从最初的20名扩展至24名，但是新增董事人数必须经理事会投票权总数85多数通过。亚行董事人数也已从最初10名扩展至12名，新增董事人数必须经理事会半数以上理事、代表三分之二投票权632015年第13期主持人:植凤寅多数方可通过。亚投行作为区域性开发银行，按区域内外分配董事名额。分配的原则是：第一，意向创始成员享有选派董事和副董事的优先权，以此确保创始成员的主导权；第二，确定董事人数区域内外分配比例，确保区内占绝对多数，体现区域性；第三，董事人数和选区划分要体现成员代表性。例如，不断有新成员加入进来时，董事会就要考虑扩容。在此，可以借鉴亚行“人头资本”的综合投票方式决定新增董事人数，比世行、IMF单纯由资本决策更体现民主协商精神。另外，亚投行打破国际金融机构设立常驻董事会的惯例，不设常驻董事会，符合亚投行“精简、廉洁、绿色”（lean,clean,green）的建设目标。事实证明，世行、亚行和IMF常驻董事会的做法易造成机构官僚化，浪费了人力资源，降低了行政效率，应当摒弃。行长产生机制世行行长和IMF总裁都由董事会遴选产生。由于董事会小范围运作，遴选投票过程中暗箱操作的空间很大。而且，董事会以多数票议决，即资本掌握全部话语权。由于运作不透明，两大机构行政首脑产生方式广受诟病。2012年在遴选世行新任行长时，非洲国家空前团结，一致支持尼日利亚候选人，但最终没能撼动美国人当行长的传统。世行信誉由此受到空前质疑，改革行长产生方式的呼声空前高涨。相比之下，亚行行长的选举方式更为透明、民主。这是因为决定亚行行长的是理事会，而理事会由所有成员委派的财长组成；而且，理事会产生行长的方式是“人头资本”的综合选举方式，即必须获得半数以上理事、代表二分之一投票权多数支持。当然，亚行作为区域性机构，其章程明确要求行长来自区域内。我国为确保在亚投行的主导地位，一方面要确保行长遴选机制是透明、民主的，绝不能走世行、IMF的老路；另一方面，还要确保亚投行行长遴选机制有利于国人当选。因此，“人头资本”的综合选举方式，加上行长亚洲籍的要求，是一个有理且有利的亚投行行长遴选机制。章程解释与修订程序章程解释与修订程序属于组织与治理结构问题，因为它们直接涉及理事会与董事会权力配置。比较世行、IMF、亚行，它们的章程解释规则是一致的，即董事会享有章程解释权，但经上诉后，理事会对董事会作出的解释享有最终决定权。亚投行章程解释程序可以照此安排。与此同时，三大机构的章程修订规则差别较大，亚投行需要比较鉴别才能为我所用。例如，世行和IMF章程修订的生效条件是，首先寻求理事会通过，之后寻求成员国国内批准。在成员国国内批准环节，世行要求代表80多数投票权的五分之三成员批准，而IMF要求代表85多数投票权的五分之三成员批准。亚行章程修订的生效条件不同，只需要理事会代表四分之三多数投票权的三分之二理事批准即可，不