2022版：专项债实操手册

2022版：专项债实操手册本文纲要前言一、2021年专项债政策的变化和制度的完善1.2021年专项债政策变化2.2021年专项债新规解读(1)加强负面清单的细化工作(2)高度重视项目的储备和筛选(3)专项债资金使用绩效全生命周期监控(4)合理把握发行节奏二、专项债项目实操中的几个问题1.专项债券资金平衡方案规划(1)资金来源与资金用途(2)现金流(3)资金覆盖倍数(4)进一步拆解(5)整体宏观层面及年度资金计划2.专项债项目策划与优化(1)增加专项收入主要通过内外两个途径(2)项目收益增加必须遵守相关性及客观性原则3.专项债项目资产管理(1)专项债项目的资产认定(2)专项债项目的会计核算(3)专项债项目收入管理前言2022年1月2 5日，国新办举行2021年全年财政收支情况新闻发布会。会上，财政部副部长许宏才总结了2021年专项债的发行情况，”全国人大批准新增地方政府专项债券的额度是3.65万亿元，其中用于项目建设的新增专项债券额度是3.5万亿元，然后为2022年专项债管理定了调，为了更好地发挥专项债券拉动有效投资、稳定经济增长的积极作用，财政部将会同相关部门持续强化专项债券的管理。一是合理确定新增限额。控制高风险地区新增地方政府债务的限额规模，避免高风险地区风险持续累积。确定分地区限额的时候，是根据项目准备情况、有关风险指标情况合理测算，以及债务偿还能力，把限额分配到应该分的地方去。二是严把资金支持方向。会同发展改革委指导地方做好项目储备，加强专项债券投向领域负面清单管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目。指导地方按照 资金跟着项目走 的原则，加大对国家重大区域发展战略和 十四五 规划 纲要重点项目的支持力度，坚决不 撒胡椒面。三是强化日常监督管理。对专项债券项目实行穿透式监测，推动尽快形成实物工作量。开展全生命周期绩效管理，压实主管部门和项目单位管理责任。常态化组织财政部各地监管局开展专项债券使用管理情况核查，覆盖全部新增专项债券项目。建立违规使用专项债券资金处理处罚机制，强化对违规行为的硬性约束。回顾2021年专项债发行呈现出前缓后紧的态势。2020年下半年以来，由于疫情得到有效控制和经济逐步恢复，财政压力得到缓解，2021年专项债新增额度适度削减，前三个季度，专项债发行节奏明显放缓，至八月尚有超过2 万亿的地方专项债券额度未发行。直到7 月中下旬后，由于疫情的多点反复、极端天气导致的洪涝灾害、国际经济形势错综复杂等不利因素对经济造成的压力，监管层的政策导向才发生积极转变，8 月 1 6 日、9 月 1 日国务院常务会议先后两次要求用好地方政府专项债带动扩大有效投资，提速专项债发行工作。第四季度地产行业情况进一步恶化，暴雷房企越来越多，造成很大的经济下行压力，决策层再次提出财政兜底，11月 2 4 日国务院常务会议第三次提到加速专项债发行，并重点部署了专项债相关工作，提出要完善地方政府专项债券管理，优化资金使用，严格资金监管。截 至12月 末，2 0 2 1年全年共发行新增地方政府债券4 3 6 3 7.0 9 1亿；首批地方债券于3月发行，随后发行规模逐渐上升，在1 0月达到高点，1 0月单月发行规模超过6 0 0 0亿。全年地方债发行节奏受政策影响较为明显，预下达额度下发较迟，全 国 自3月起才正式开启新增专项债发行工作。不 同 于2 0 2 1年的起伏，2 0 2 2年专项债发行将全面发力，1 2月1 0日的中央经济工作会议提出“要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前，明确了稳增长信号，相 比 于2 0 2 0和2 0 2 1年财政 超收减支，2 0 2 2年财政要更加积极，财政支出要前置，加快财政进度，业内预计2 0 2 2年专项债限额将在3.5万亿元左右。这一轮专项债发行额度规模非常可观，包 括2 0 2 1年下半年剩余额度约1.4万 亿（截 至1 2月1 5日发行总额达3.4 2万亿，2 0 2 1年 额 度 的9 7%已发行完毕）和提前下达的2 0 2 2年新增专项 债 务 限 额1.4 6万亿元，两部分额度叠加将对扩大明年的有效投资提供有力支撑。笔者在此对2 0 2 1年专项债政策的新变化进行全面的回顾和梳理，并对专项债实操中的几项重要问题进行归纳，以备同业参考。一、2 0 2 1年专项债政策的变化和制度的完善今年前三个季度专项债放缓发行节奏，决策层利用难得的窗口期对专项债的相关制度进行了修订和完善，在2020年收紧的基础上监管制度进一步严格规范，并开始对以往发行的存量项目进行彻底的清理排查。1.2021年专项债政策变化2021年监管层在多个场合提及对专项债要严格管理、防范政府显性债务风险，这 与2021年上半年监管层的工作重心相一致。以国务院3月发布的 关于进一步深化预算管理制度改 革 的 意 见（国 发 2021）5号）和6月银保监会发布的 银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见（银保监发 2021 15号）为代表，上半年监管的重点是深化预算改革，严控政府债务，既包括隐性债务，也包括专项债为代表的显性债务：3月5日人大第四次会议 政府工作报告披露，2021年拟安排地方政府专项债券3.6 5万亿元,较2020年 减 少1000万元，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。3月1 0日，中国人大网公布了第十三届全国人民代表大会财政经济委员会 关 于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的审查结果报告 称，2021年要指导地方对可能存在风险的专项债项目进行排查，研究制定处置措施，积极防范风险。4月2 1日，财政部召开2021年一季度财政收支情况网上新闻发布会，在答记者问环节详述了财政部2021年专项债工作安排：一是指导和督促地方做好项目前期准备，履行各项审批程序，确保专项债券发行一批、使用一批，尽快形成实物工作量，避免造成资金闲置；二是按照“资金跟着项目走 原则，要求各地将专项债券重点用于党中央、国务院确定的重点领域和重大区域发展战略，充分发挥专项债券扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行等积极作用；三是加强专项债券管理，基于预算一体化管理系统，通过信息化手段对专项债券发行使用实行穿透式监管，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息；研究提出进一步提高专项债券资金使用绩效的新办法、新举措；强化信息公开，促进形成市场化、法制化融资自律约束机制，推动地方完善专项债券使用管理。6月7日财政部向人大汇报 关 于2020年中央决算的报告，指出“要用好地方政府专项债券，指导地方加强项目储备，适当放宽专项债券发行时间限制，合理把握发行节奏，提高债券资金使用绩效。”据2 1世纪经济报道，7月初国家发改委向地方下发通知，要求做好2022年地方专项债项目前期工作。对于拟新开工项目，要在依法合规前提下，加快推进征地拆迁、工程招投标、水电气接入等前期准备工作，确保明年年初一大批项目前期工作成熟、具备开工条件。各地方政府按照尽力而为、量力而行的原则，充分考虑地方财政承受能力和政府投资能力，结合地方政府债务水平和项目收益情况，合理安排拟使用地方政府专项债券的项目，确保融资规模与项目收益相平衡，切实防范地方政府债务风险。8 月、1 0 月地方债境外发行。2020年 10 月，国家发改委 深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单 提出允许深圳在境外发行离岸人民币地方债，地方债境外发行首获政策准许。2021年 8 月，广东省财政厅发布通知，通过公开遴选方式组建在澳门发行地方政府债券承销团，首次披露赴澳门发行地方债消息。2021年 1 0 月 12日，广东省政府和深圳市政府分别在澳门和香港成功发行地方政府债券。直到7 月中下旬后，由于疫情的多点反复、极端天气导致的洪涝灾害、国际经济形势错综复杂等不利因素对经济造成的压力，监管层的政策导向才发生积极转变，8 月 1 6 日、9 月 1 日、11月 2 4 日国务院常务会议先后三次要求用好地方政府专项债带动扩大有效投资，提速专项债发行工作。主要包括四个方面：一是加快今年剩余额度发行，做好资金拨付和支出管理，力争在明年初形成更多实物工作量；二是按照“资金跟着项目走 要求，梳理明年专项债项目和资金需求。省级政府要强化统筹，加强符合经济社会发展需要项目的前期工作和储备，适时推进成熟项目开工;三是统筹考虑各地实际和促进区域协调发展要求，合理提出明年专项债额度和分配方案，加强重点领域建设，不 撒胡椒面”，研究依法依规按程序提前下达部分额度；四是资金使用要注重实效，加强对投向等的审核和监管，严禁资金用于楼堂馆所、形象工程和不必要的亮化美化工程等。坚决制止资金挤占挪用、违规拨付、长期闲置。强调要加强专项债资金审计监督和全面核查，发现问题必须严肃整改、严格问责，并实行收回闲置资金、扣减新增限额、通报负面典型等措施予以处罚。12月1 4日财政部会同发展改革委召开视频会议，推动提前下达额度尽快形成实物工作量，要求地方重点做好以下工作：一是抓紧分配。原则上省级政府年底前要将提前下达的额度全部分配到市县，额度分配要与市县明年一季度可实施项目的情况相匹配，要与审核确认的项目相对应，具备实施条件项目多的地方适当多分；二是适当集中。额度要向中央和省级重点项目多的省市倾斜，坚决不 撒胡椒面；三是注意防范风险。额度要重点向债务风险较低的地区倾斜。在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区的风险情况合理安排额度；四是强化约束。具备条件的地方，及时将提前下达的专项债券收支纳入年初预算，强化预算约束。2021年12月16日国务院政策例行吹风会上，财政部副部长许宏才介绍了加强和完善地方政府债务管理及专项债管理等有关情况，并就多项重要问题回答了记者提问。同日，国家发改委新闻发言人孟玮也在新闻发布会上表示，国家发改委已对地方报送的2022年专项债券项目从投向领域方面进行了筛选，形成准备项目清单。财政部主要对于2022年部分专项债券额度提前下达落实、2022年专项债券正负面清单、专项债融资收益平衡、推进专项债项目储备、债券资金发行后的使用监管、专项债拉动有效投资、2022年专项债的发行节奏等问题进行了解答。12月2 1日审计署网站公布 财政部关于地方政府专项债券重发行轻管理方面问题的整改情况，披露了 2020年专项债发行和使用中存在的问题，财政部分析问题产生的原因，主要是主管部门和实施单位责任意识淡薄，项目前期工作不扎实；财政部门对专项债券使用环节的监管较为薄弱，加之部分项目小、散，加大了管理难度。针对审计查出的问题，财政部召开专题会议部署整改工作，压实有关地方的整改主体责任，除审计署查出的问题外，还一并将省级审计机关查出的专项债券问题纳入整改范围，逐一制定整改方案，一体推进整改。深入分析问题原因，研究进一步完善专项债券管理措施，持续加强 借、用、管、还 全流程管理，促进资金规范高效使用。除专项债穿透式监测、违规使用专项债处理处罚机制等监管层已提及的制度建设外，财政部还表示从2022年起，建立专项债券支出进度通报预警制度。研究将专项债券限额分配与支出进度挂钩，发行超过一年仍未支出的，原则上要求省级财政部门调整用于其他项目。12月2 1日公布的 国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告中披露了上述专项债问题的整改情况：对5个地区将204.67亿元专项债券资金投向无收益或年收入不足本息支出项目”的问题，5个地区通过将收支缺口纳入预算、调整资金用途、加强收入管理、强化发行前审核等方式，增强了其中1 8 6.7 3亿元专项债券的还本付息能力，对其余资金，有关地区正在调整融资平衡方案。对“其 他2 0 8.54亿元专项债券资金未按规定用途使用 的问题，3 3个地区通过归还原渠道、加快资金拨付或项目建设进度、调剂资金用途等整改1 3 1.5亿元，出台3项制度加强债券发行使用管理。对其余资金，有关地区正按程序调整用途。从2 0 2 1年专项债政策导向前紧后松的转变可以清晰的反映出专项债