审计常用定性表述及适用法规向导——中央部门预算执行审计（2020年版）审计署财政审计司审计署法规司二○二○年十一月修订及使用说明预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职责，是国家审计的永恒主题认真做好预算执行审计工作，规范预算执行审计行为，对于审计工作全局具有十分重要的意义同时，预算执行审计特别是中央部门预算执行审计，涉及的被审计单位大多担负着履行行政管理、维护国家安全、进行政权建设等重大职责，这些部门预算管理活动不仅涉及的预算资金数额巨大，而且对于整个经济社会的发展影响深远因此，对这些单位预算执行审计查出问题的审计定性和处理处罚尤为重要，在适用法律法规方面需要更加严谨，以确保审计工作质量我们在总结以往中央部门预算执行审计发现问题的基础上，对有关问题类型，进行了系统梳理和归纳提炼，撰写了常见违法违规问题的类型和主要表现形式，并对每一类问题的定性、处理处罚的法规依据进行研究分析，筛选出适当的条款，编纂形成《审计常用定性表述及适用法规向导——中央部门预算执行审计》（以下简称《法规向导》）本版《法规向导》是在2014年3月版的基础上修订形成，对《法规向导》的结构和内容进行了调整。
一是进行了结构调整主要是删除了原版《法规向导》中的“违反国家投资建设项目规定的行为”“违反账户管理规定的行为”和“违反科技经费管理规定的行为”等3个部分，同时收集整理了近三年中央部门预算执行审计报告，吸纳其中反映的具有典型性、普遍性的主要问题类型，归并个性问题，对预算执行审计各类常见违法违规问题及其表现形式进行了补充和完善二是进行了法规调整删除了失效法规，补充增加了新法规，确保涵盖最新政策规定全文分为预算管理、非税收入管理、国有资产管理、政府采购管理、“三公”经费管理、会计处理、决算管理、预算绩效管理、机构和人员管理等9个方面的常见违法违规问题，每个部分由常见违法违规表现形式、定性依据和处理处罚依据3部分组成，基本涵盖了当前中央部门预算执行审计的主要内容为便于审计人员更好地使用本《法规向导》，特作如下具体说明：一、使用原则本《法规向导》所列内容只是审计中发现的常见违法违规问题，并对应列举了最基本、最常用的定性和处理处罚的法律法规依据但实际审计中遇到的情况是千差万别的，本《法规向导》无法也不可能包含所有违法违规问题的表现形式及对应的定性、处理处罚依据因此，审计人员应当以审计发现的事实以及具体情节和后果作为适用法律、法规的根据，本《法规向导》只是作为参考。
审计人员在具体使用《法规向导》时，应当对定性、处理处罚依据进行认真核实，确保准确无误，而不应当完全机械地照搬引用本《法规向导》二、适用范围本《法规向导》只适于中央部门预算执行、决算草案和其他财政财务收支审计项目《法规向导》按违法违规问题常见表现形式分类，所引定性法规，按上述资金顺序排列所列法律、法规和其他政策规定条文全部是2020年10月31日以前有效的规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准本修订版根据法规制度修订修正情况，对引用的法规进行了调整，包括《中华人民共和国预算法》（2018年修订）、《中华人民共和国会计法》（2017修正）、《中华人民共和国公务员法》（2018年修订）、《中华人民共和国预算法实施条例》（2020年修订）、《事业单位财务规则》（2017修正）、《行政单位国有资产管理暂行办法》（2017修正）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（2019修正）、《会计基础工作规范》（2019修改）、《中华人民共和国发票管理办法》（2019修正）、《中国共产党纪律处分条例》（2018修订）、《会计基础工作规范》（2019修改）等，审计人员在参考应用本法规向导时，应根据查证事实，选择适用有效时限内的法规，避免简单照搬，发生错用。
三、关于定性和处理处罚依据引用的基本原则本《法规向导》针对各种问题的表现形式，有的列有若干个定性和处理处罚的法律、法规、其他政策条文，具体运用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”等基本原则，并考虑法律溯及力，选择引用恰当的规定条文，而不是全部引用《法规向导》中凡带“*”号部分所列处理处罚的法律、法规和其他规定，审计机关不能据此作为处理处罚依据直接进行处理处罚因为这些法律、法规都明文规定执法主体不是审计机关，在当前有关法律制度中还未就审计机关的执法主体资格特别加以明确的情况下，以暂不适用这些规定直接进行处理处罚为妥但为保持本《法规向导》的整体结构完整，我们还是将这些规定条文列举出来了，可作为对审计查出问题进行定性的参考 由于编者的水平有限，中央部门预算执行情况及其法律法规又是在不断的发展变化，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广大审计人员在适用《法规向导》过程中，多提宝贵意见并及时反馈给我们，以便适时进行修正完善让我们通过对本《法规向导》的不断完善，共同推进中央部门预算执行审计工作的规范化、法制化、科学化进程 编 者 2020年11月— 10 —目 录一、违反预算管理规定的行为◆1.1 预算编制不完整 11.1.1 应纳入预算的所属单位未纳入预算1.1.2 动用以前年度结余资金未纳入预算1.1.3 部分收入和支出（除开展独立核算经营活动发生的收支以外）未纳入预算◆1.2 预算编制不规范 21.2.1 将非所属预算单位纳入预算1.2.2 代报代编所属单位预算1.2.3 在部门预算中安排补助地方支出1.2.4 为经费自理单位安排基本支出预算1.2.5 预算编报未细化到具体项目和承担单位1.2.6 在项目支出中编报基本支出预算◆1.3 预算编制不科学 41.3.1 未充分预计结转资金，继续申请预算，导致财政资金大量闲置1.3.2 未充分论证申请项目支出，项目无法实施，导致财政资金大量闲置◆1.4 编制虚假预算 51.4.1 未按实有人数申报人员经费预算1.4.2 未按人员编制数申报日常公用经费预算1.4.3 编制虚假项目或重复申报项目，套取财政资金1.4.4 故意隐瞒或少编列预算收入和支出◆1.5 违规批复预算 61.5.1 未按预算科目、预算级次或项目批复所属单位预算1.5.2 未按规定的时间批复所属单位预算1.5.3 有二次分配权的部门年初预算分配率低于有关规定◆1.6 挤占挪用套取财政资金 71.6.1 挪用财政资金，用于基建工程1.6.2 挪用财政资金，用于职工福利1.6.3 违规对外出借财政资金1.6.4 违规使用财政资金购买理财产品1.6.5 虚列支出（虚假合同、虚假票据）套取财政资金1.6.6 扩大开支范围，列支与项目无关的支出◆1.7 预算调剂不规范 81.7.1 未经财政部批准，在本部门和部门以外调剂预算资金（不涉及预算间变动或部门新增项目）1.7.2 未经批准，在不同功能分类科目间调剂预算1.7.3 未经批准，将结转资金调剂用于其他支出◆1.8 违反规定使用机动经费 101.8.1 擅自将机动经费用于提高人员待遇1.8.2 垂直管理部门未经批准动用机动经费1.8.3 实行定员定额管理的中央行政单位，未在11月底前将机动经费动用情况报财政部备案1.8.4 超范围使用机动经费 ◆1.9 预算执行率不真实................................................................................................................111.9.1 以拨作支提高预算执行率1.9.2 未按项目进度付款提高预算执行率1.9.3 年底突击花钱1.9.4 违规从零余额账户向实有资金账户划拨资金 ◆1.10 结转结余资金管理不规范..........................................................................................12 1.10.1 未按规定时限将结余资金清理情况报财政部1.10.2 未及时将已完成目标、提前终止或实施计划调整的项目，不需继续支出的预算资金清理为结余资金报财政部1.10.3 已完工基建项目，未及时办理竣工财务决算1.10.4 结余资金上交国库不及时◆1.11 违反预决算公开规定的行为 ................131.11.1 部门预决算未在财政部批复后二十日内向社会公开1.11.2 预决算公开未细化到功能分类的项级科目 二、违反非税收入管理规定的行为◆2.1 违反规定设立非税收入 142.1.1 违规设立非税收入项目2.1.2 违规设定非税收入的征收对象、范围、标准和期限◆2.2 违反规定征收非税收入 162.2.1 未经批准，擅自改变非税收入执收单位2.2.2 违规扩大非税收入的征收范围2.2.3 擅自提高或降低非税收入的征收标准2.2.4 违反规定，在征收期限内应收未收，或在征收期限到期后继续收取非税收入2.2.5 违反规定多征、提前征收非税收入2.2.6 违反规定减征、免征、缓征非税收入◆2.3 隐瞒、滞留、挪用、坐支应当上缴的非税收入 182.3.1 未按规定开具非税收入票据，隐瞒应当上缴的非税收入2.3.2 通过设立过渡账户、其他银行存款账户或现金存放的方式，隐瞒收取的非税收入，不缴入国库或财政专户2.3.3 未及时上缴非税收入2.3.4 挤占挪用应当上缴的非税收入2.3.5 将应当上缴的非税收入直接冲抵单位工作经费等支出◆2.4 不按照规定的预算级次、预算科目入库 202.4.1 不按规定的预算级次入库2.4.2 不按规定的预算科目入库◆2.5 行政事业性收费和罚没收入未实行“票款分离”、“罚缴分离” 202.5.1 行政事业性收费和罚没收入未实行“票款分离”2.5.2 行政事业性收费和罚没收入未实行“罚缴分离”◆2.6 未经批准将行政事业性收费转为经营服务性收费管理 212.6.1 违规将代行政府职能强制实施具有垄断性质的收费作为经营服务性收费管理2.6.2 未经批准将行政事业性收费转为经营服务性收费2.6.3 将国家明令取消的行政事业性收费转为经营服务性收费继续收取三、违反国有资产管理规定的行为◆3.1 违反规定配置国有资产 233.1.1 超标准配置国有资产3.1.2 无预算、超预算购置资产3.1.3 购置国有资产未按规定程序报批3.1.4 违规建设楼堂馆所或未经批准建设办公用房◆3.2 违规使用国有资产 283.2.1 违规出租、出借国有资产3.2.2 违规将国有资产用于对外投资3.2.3 违规用国有资产对外担保3.2.4 用不得抵押的国有资产作抵押3.2.5 违规用占有、使用的国有资产举办经济实体3.2.6 用国有资产开办集体或私营企业，改变资产的国有性质3.2.7将国有资产无偿提供给他人使用3.2.8 国有资产长期闲置 3.2.9 未使用正版软件◆3.3 违规处置国有资产。
