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1、公共管理基础知识公共管理基础知识 主要内容主要内容n n公共管理相关内容介绍n n政府职能及其转变n n政府体制及其改革n n政府行为及其规范n n公共管理的基本过程一、公共管理相关内容介绍一、公共管理相关内容介绍(一一)公共管理的发展轨迹公共管理的发展轨迹n n体现了20世纪70年代末以来公共领域发生的重大变化n n体现了对传统公共行政理论的继承与发展(研究范围的扩展、研究视角的转换、研究方法的更新、政府功能和角色的变化)n n体现了当今各国特别是西方国家政府改革的实践（二）公共管理的理论来源（二）公共管理的理论来源1.传统的行政管理理论传统的行政管理理论 （以官僚制为典型特征）（以官僚制为
2、典型特征）主要特征：n n固定的和法定的管理领域n n建立在层级节制原则基础之上的权威结构n n建立在书面规则基础之上的日常管理n n非人格化的理性标准n n官员的技术能力n n高度的技术效率面临的问题:n n公众参与决策水平的低下n n公众接触决策者的路径很少n n专家参加决策程度很高n n非人道化的监控措施n n控制成本不断增加n n人的异化n n组织目标置换n n体制僵化n n创新机会减少2.公共政策理论公共政策理论 以解决实际问题为导向,为决策者提供相应的策略、知识和技能，而不是仅关注组织内部的各种规章制度3.新公共行政理论新公共行政理论关注社会公平、公正与民主参与4.公共选择理论公共
3、选择理论 用“经济人”与“政治市场”的基本假设来分析政府行为，特别是分析“政府失灵”的根源，主张引入竞争机制和强化政府委托代理机制的完善，强调缩小政府在提供公共产品和公共服务中的职能作用，扩大市场与社会的作用5.新保守主义经济理论新保守主义经济理论 主张缩小政府对市场的干预，压缩政府市场主体行为的空间。特别是用产权理论来解释政府失效的原因，用经济学家弗里德曼的话就是：n n用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率n n用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约n n用别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效率用别人的钱办别人的
4、事，既不讲节约也不讲效率n n用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率6.新公共管理理论新公共管理理论 主张引入市场机制以改进政府公共产品供给机制与政府公共服务的效率，提高政府公共服务的绩效，运用非政府组织和民营部门从事混合公共产品的提供7.治理理论治理理论 政府要有效地提供公共服务，就要与企业、社会、个政府要有效地提供公共服务，就要与企业、社会、个人紧密合作，充分发挥非政府组织、私人部门在公共服务人紧密合作，充分发挥非政府组织、私人部门在公共服务中的作用。其实质是：中的作用。其实质是：n n是国家权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政于民是国家权力向社会
5、的回归，治理的过程就是一个还政于民的过程的过程n n治理的基础与其说是在政府，还不如说是在公民或民间社治理的基础与其说是在政府，还不如说是在公民或民间社会会n n治理只有在民主政治的条件下才能真正实现治理只有在民主政治的条件下才能真正实现n n治理的产出与传统政府产出并无不同之处，如果有什么差治理的产出与传统政府产出并无不同之处，如果有什么差异的话，那也只在于过程异的话，那也只在于过程n n治理失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否自然治理失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否自然有效发生争议而又未能重新界定目标所致有效发生争议而又未能重新界定目标所致8.新公共服务理论新公共服务理论
6、以公共取向、民主取向、公众取向批评新公以公共取向、民主取向、公众取向批评新公共管理理论的共管理理论的“市场模式市场模式”。n n服务而不是掌舵：帮助公民表达并满足他们的共服务而不是掌舵：帮助公民表达并满足他们的共同利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新同利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方向的方向n n公共利益是目的，而不是副产品：政府必须促成公共利益是目的，而不是副产品：政府必须促成建立一个集体的、共享的公共利益观念建立一个集体的、共享的公共利益观念n n战略地思考，民主地行动战略地思考，民主地行动n n服务于公民，而不是顾客：公共利益是通过共享服务于公民，而不是顾客：公共利益是通
7、过共享价值的对话而产生的，而不是个人自我利益的整价值的对话而产生的，而不是个人自我利益的整合合n n尊重人的价值，而不是重视生产力的价值尊重人的价值，而不是重视生产力的价值9.公共产品的需求弹性理论公共产品的需求弹性理论 公众收入水平的提高，导致对政府提供的公共产品与公共服务需求的增加10.公共产品的供给结构演变理论公共产品的供给结构演变理论n n维持性支出（国防、国家机器的运转经费）n n经济性支出（固定资产投资、价格补贴）n n社会性支出（文化教育、医疗、社会保障、环保）11.解除政府管制理论解除政府管制理论 最大限度地按绩效或结果来判断公共服务的质量，而不是按投入来判断。该理论主张：n
8、n压扁科层组织n n使机构负责人拥有真正的权威n n加大机构的独立性和自主性n n简化行政程序，提高办事效率12.重塑政府理论重塑政府理论 (发端于发端于90年代的美国年代的美国)n n政府并非人们不得不认可的有害之物n n没有有效的政府，所有的文明社会都不能有效地发挥其功能n n问题并非出在工作于政府中的人，而是出在他们工作的体制上n n信奉公平价值，特别是机会公平总体评价：总体评价：西方国家近西方国家近20多年来的政府改革并不多年来的政府改革并不是一种真正意义上的变革，并不是对官僚是一种真正意义上的变革，并不是对官僚制的超越。只不过是看到了问题的不同侧制的超越。只不过是看到了问题的不同侧面
9、，用不同的理论模型来解释问题罢了。面，用不同的理论模型来解释问题罢了。（三）公共管理发展的实践因素（三）公共管理发展的实践因素n n经济上的财政危机n n组织管理上的绩效危机n n政治上的信任危机（四）公共管理的发展方向（相对（四）公共管理的发展方向（相对于传统公共行政）于传统公共行政）n n政府行政的民主化n n公共管理社会化（社会的自我管理）n n公共服务的市场化n n在政府与公共部门引入竞争机制以提高服务质量n n改革政府内部管理（建立外部取向灵活化、绩效化、服务导向的政府体制）（五）公共管理的特征（五）公共管理的特征n n其对象是国家和社会公共事务n n其主体的多元性n n以追求公共利
10、益为宗旨n n其过程的民主化n n强调对私人部门管理经验的借鉴（六）我国的各种非政府组织（六）我国的各种非政府组织n n同业组织：相同行业的专业性协会同业组织：相同行业的专业性协会n n行业管理组织：社会转型时期的特殊产物。拥有很大的行行业管理组织：社会转型时期的特殊产物。拥有很大的行业性管理权力，如轻工协会、纺织品总会业性管理权力，如轻工协会、纺织品总会n n慈善性机构慈善性机构n n学术团体学术团体n n社区组织：从事社区性的管理和服务工作社区组织：从事社区性的管理和服务工作n n职业性利益团体：为特定的群体谋取职业利益的组织，如职业性利益团体：为特定的群体谋取职业利益的组织，如私有企业主
11、协会、教师协会、律师协会私有企业主协会、教师协会、律师协会n n公民的自助组织：常为互助性组织，如农村的各种农作物公民的自助组织：常为互助性组织，如农村的各种农作物研究会研究会n n兴趣组织：公民的各种业余爱好组织，如俱乐部、诗社、兴趣组织：公民的各种业余爱好组织，如俱乐部、诗社、剧社剧社n n非盈利性咨询服务组织：大量民办非企业单位基本上属于非盈利性咨询服务组织：大量民办非企业单位基本上属于该类型该类型二、政府职能及其转变二、政府职能及其转变（一）政府职能理论分析的一般模式n n守夜型政府小政府职能模式n n干预型政府大政府职能模式n n政府与市场关系的重新定位有效政府论（二）一般市场经济条
12、件下政府的主要职能n n政治职能：提供政治秩序和民主发展政治职能：提供政治秩序和民主发展n n经济职能：维护市场秩序和市场健康发展经济职能：维护市场秩序和市场健康发展n n调节职能：实现经济与社会协调发展，促调节职能：实现经济与社会协调发展，促进社会和谐进社会和谐n n服务职能：提供企业和个人无力或不愿提服务职能：提供企业和个人无力或不愿提供的公共产品供的公共产品n n救济职能：对社会弱势者或陷入困境者提救济职能：对社会弱势者或陷入困境者提供社会保障和救助供社会保障和救助（三）中国当代政府的职能转变 1.中国传统政府职能的基本特点及其缺陷n n大政府的职能定位大政府的职能定位n n政府功能的控
13、制取向政府功能的控制取向n n政府职能分化过细政府职能分化过细n n政府机构膨胀严重政府机构膨胀严重n n公共管理的成本高、效率低公共管理的成本高、效率低2.政府职能转变的基本思路n n政府职能范围的调整：由政府职能范围的调整：由“大政府大政府”向向“小政府小政府”的转变的转变n n政府职能重心的调整：由政府职能重心的调整：由“管制管制”向向“服服务务”的转变的转变n n政府职能关系的调整：理顺内外关系政府职能关系的调整：理顺内外关系3.政府职能方式的转变：全方位的变革n n从直接、微观管理向间接、宏观管理转变从直接、微观管理向间接、宏观管理转变n n从部门管理到行业管理的转变从部门管理到行业
14、管理的转变n n从个别管理向一般管理的转变从个别管理向一般管理的转变n n从依靠单一的行政手段向综合运用经济、从依靠单一的行政手段向综合运用经济、法律、行政、文化手段转变法律、行政、文化手段转变n n由由“黑箱操作黑箱操作”向向“公开透明公开透明”的转变的转变4.政府职能转变的实践政府职能转变的实践n n政企分开n n政事分开n n政社分开三、政府体制及其改革三、政府体制及其改革（一）政府体制的五大构成要素（一）政府体制的五大构成要素n n行政权责体系：政府体制的核心n n政府组织机构及其结构体系：机构是政府体制的载体n n行政领导方式n n行政运行机制n n行政规章制度 集权式 分权式 学院
15、式(二二)当前政府体制存在的主要问题当前政府体制存在的主要问题n n党政关系没有理顺：影响到依法行政和科学行政n n政府与人大、司法的关系不顺：影响到有效制约n n政府权力依然庞大：对社会、市场控制过多n n政府内部层级过多n n政府内部的“分割行政”n n公共性不足（三）当前政府体制改革的方向（三）当前政府体制改革的方向n n政府权力纵向合理划分：府际关系优化n n政府权力横向合理配置：部门关系优化n n时机成熟时调整行政区划：减少政府层级n n政府权力合理配置的焦点：行政审批和财政体制改革四、政府行为及其规范四、政府行为及其规范（一）政府行为的特征（一）政府行为的特征n n公益性n n执行
16、性：主要是依法行政n n权威性n n主动性n n程序性（二）规范政府行为的思路（二）规范政府行为的思路n n转变观念是前提n n转变职能是基础（三）规范政府行为的运行机制（三）规范政府行为的运行机制n n完善政府民主、科学、规范的决策机制完善政府民主、科学、规范的决策机制完善政府民主、科学、规范的决策机制完善政府民主、科学、规范的决策机制n n 完善社会参与和监督的政务公开机制完善社会参与和监督的政务公开机制完善社会参与和监督的政务公开机制完善社会参与和监督的政务公开机制n n 完善公共意志表达机制完善公共意志表达机制完善公共意志表达机制完善公共意志表达机制n n 完善公众意见收集机制完善公众意见收集机制完善公众意见收集机制完善公众意见收集机制n n 完善有效应对突发事件的应急处理机制完善有效应对突发事件的应急处理机制完善有效应对突发事件的应急处理机制完善有效应对突发事件的应急处理机制n n 创新政府权力内部运行的规范机制创新政府权力内部运行的规范机制创新政府权力内部运行的规范机制创新政府权力内部运行的规范机制n n 以便民、规范、人性化为宗旨设计一体化的工作流程机制以便民、规范、人性
