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1、山区税源管理现状调研报告(4)_调研报告随着社会经济的不断开展，与之相适应的税源管理形式也在不断改革与开展。但由于山区税源分布、税源构造的特殊性，以及山区经济开展的滞后性，很难适应国家以宏观经济开展为对象或目的所制定的税源管理形式，而应当根据各山区的实际情况进展税源管理形式的构建与选择，主要是构建灵敏机动，又相对稳定的管理框架，以促进山区税源管理的深度、广度，进步山区税源管理的质量。一、关于税源管理、税源管理形式及本文研究的重点一什么是税源管理。广义的税源管理分为两个层次：一个税收立法层次上的管理，即宏观税源管理，包括对什么征税，税基确定，以及每个税种的详细减免、扣除、抵免、优惠政策的落实等，
2、这都属于立法解决的问题；第二个层次是执法层面上的实务操作管理，即微观税源管理，主要是监视对现行税收政策的详细落实，即对详细税基的核实、监视、管理，属于税收政策法规的施行管理。二税源管理的根本形式。总结传统的税收管理形式及其演变，税源管理形式可分为以下几种形式：一是属地管理。主要是责任到片、到人，各税统管，所以也称分片管理。其特点是管理者对所管区域的情况了如指掌，对税源变化的掌控及时、准确。但因管理力量相对薄弱，对技术含量较高和行业特征突出的税源，难以进步管理质量。二是集约化管理。主要是成立专门的管理机构，装备专门的管理人员，对在当地有较大影响力，对经济开展及完成税收任务联络严密的重点税源所施行
3、的一种管理形式。其特点是在一定程度上优化了管理资源的配置。但假设这些骨干税源分布不集中，或者各个骨干税源和行业特点差异大，有可能增加管理本钱，如山区小矿山、砂石厂等。三是专业化管理。也被称为行业管理，主要是以行业为对象划分管理组，各管理组只对某一种或一类行业进展管理。其特点是有利于对专门行业进展深化研究，通过详细掌握行业特点，进步管理程度和管理质量。但假设同一行业的地域分布较广，管理人员相对较少的情况下，有可能难以准确掌握同行业中各企业的实际经营情况变化，即掌握了行业共性却难以准确把握企业的个性差异。四是简易化管理。如委托扣税，或者采取简易申报、简并征期、重点巡查的税收管理形式。其优点当然就是
4、简易，尤其是以现代高科技手段为依托的简易化管理形式，更是今后税源管理的开展趋势。资料显示：随着经济和社会的开展变化，全国纳税人数量平均每年增长10%左右，与此同时，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务也在不断创新，税收征管的复杂性和工作难度明显加大，假设仍沿用传统的人盯人、税收管理员属地管户的单一方式管理税源，显然已难以适应，大力开展信息化管理势在必行。五是社会化管理。主要是针对零星、分散，容易流失的税源所实行的委托代征等管理方式。优点是在及时控制税源流失同时，相应降低了管理本钱。三本文研究的重点。显然，就税源管理的概念而言，本文所称税源管理应属于第二层次的税收政策法规的施行管理；就税源管理形
5、式而言，主要是指在现阶段既定的经济构造和经济开展状态下，山区税源管理的形式。它不可直接套用上述某一种或几种现存在的管理形式，而要根据山区税源的实际分布状况和开展变化情况，实事求是地做出科学选择。二、关于山区税源管理的形式一山区税源的特殊性。为了选择适宜于山区的税源管理形式，必须首先摸清山区税源的特殊性。税源分散是山区税源的主要特征，这是由于山区人口居住不集中，绝大部分纳税主体都没能分开自己赖以生存的家园，加之经营者文化程度不高，使其经营活动的技术含量较低，大多数纳税人都只能从事亦工亦农、亦商亦家的家庭作坊式的经营，“不连续经营周期大多小于一个自然年度，如季节性经营。且大多数是就地取材似的消费经
6、营活动，如农产品加工业、矿山开采业、建筑材料加工业等。这种特殊的消费经营状况，决定了山区税源大多呈现五种根本特性：一是税源分布的分散性，这是由居住地的分散性所决定的；二是税源规模的弱小化，这是由经营者普遍较低的经营才能决定的；三是纳税主体自身管理的随意性，这是由纳税主体家庭化经营所决定的；四是税源种类的零星化，这是由就地取材、“靠山吃山的经营形式决定的。五是施行信息化管理的难度大，主要是纳税主体自身落后的经营手段、不标准的财务管理状况等，难以实现自身管理的信息化，也不具备税源管理现代化所需要的客观条件，就税源管理而言，要摆脱传统管理形式更不是一朝一夕的事情。二目前山区税源管理所面临的困境。由于
7、山区税源本身的特殊性，客观地要求税源管理形式的特殊性。但在实际工作中，山区税源管理很难寻求适宜自身需要的管理形式，主要原因表现为两个方面：一是受统一标准的制约，失去了山区税源管理的特色和灵敏性。一般说来，上级统一要求的管理形式大多是根据经济开展，或者税收工作本身开展的需要，从宏观出发制定的，是符合整个社会开展要求的，但事物的特殊性是永远存在的，在大多数地区普遍适用的形式或方式、方法，不一定适用特殊地区和特殊环境。二是受人为的极端因素影响，忽左忽右，摇摆不定。在如今这样一个快速开展的年代，指导层作为决策者，对工作适时地进展改革是很正常、也是很必要的。但作为政策的执行者，由于所处的工作环境有差异，
8、假设不从实际出发去执行上级政策，就不能如期带来工作的积极进展，有时反而给工作带来了负面影响。就税源管理工作而言，每隔三五年就“标准一次，详细表如今与税源管理形式严密相关的人事、机构的安排和设置上，以及表如今各种管理手段的应用上，如：一时要大集中管理，一时要设分局或实行管理员管片制度；一时要实行微机监控，一时要施行?管理员手册?等。且每有新的形式出台，就必定要求统一施行和检查验收，使得山区本来有限的管理力量大量地消耗在频繁的机构撤并，繁琐的编造资料、手工录入、手工记录等无用劳动之上，也就是典型的闭门造车，应付检查，从而很少有时间和精力进展实地调查研究、跟踪管理、解决实际问题等方面的工作。三适应山
9、区税源管理的根本形式。从上述阐述可以得知，山区税源管理不易套用固定形式，而应根据各个山区的详细情况，如税源构造、税源分布等情况，考虑税源管理本钱等因素，因地制宜地分别采用多种形式，或者综合采用多种形式。但就目前大多数山区的开展状况而言，属地管理形式、集约化管理形式、专业化管理形式等，还是占主导地位的。形式一，以属地管理形式为根底，辅之以集约化管理、专业化管理、简易化管理和社会化管理形式。形式二，以集约化管理形式为根底，辅之以专业化管理、属地管理、简易化管理和社会化管理形式。形式三，以专业化管理形式为根底，辅之以集约化管理、属地管理、简易化管理和社会化管理形式。三、山区税源管理形式的途径选择如前
10、所述，上述三种形式的选择应根据各山区的地理环境、税源分布、税源构造等情况详细而定，更可以打破上述形式。一形式一的途径选择。对于山大人稀，经济欠兴隆地区，可采用本形式，即以属地管理形式为根底，辅之以集约化管理、专业化管理、简易化管理和社会化管理。与之相应的机构设置上，不宜采用以县局为基层的大集中形式，也不宜以行政区划为根底设置基层分局或税务所，下同。其理由是，假设在这种地区实行大集中形式，管理人员集中在县局，而管理对象即税源却遍布于几十及至上百公里之外，这会使管理人员的大部分时间被消耗在路途中，交通费、食宿费等管理本钱增大，管理工作难以深化，管理质量低下，如五峰国税局就曾采用过大集中形式，全局3
11、0多名税源管理人员集中在县局，而XX多户纳税人却公布在2372平方公里内的大山里，因管理质量每况愈下，不得不重新设立分局；而假设以行政区划为根底设置分局的话，势必因机构臃肿和“僧多粥少而增加税源管理本钱，或者因机构多人员少而造成实际管理力量薄弱，还有可能因执行政策不统一造成税负不公等问题。而应以自然经济区划为根底适当集中设立分局，如五峰县8个乡镇，一共只设立了3个分局，这就兼顾了方便、效率、节约、执政政策标准等因素，详细施行途径如下：一是分局对管辖范围内的各税实行统一管理。二是对特殊行业，由县局组织力量，通过试点探究行业管理标准，试点成功后再在全县各分局推广运用。如五峰县是一个茶叶之乡，年该县
12、组织茶叶行业税收管理试点，探究出了茶叶消费的能耗电、柴与消费量的比例关系，以及包装物等外购材料与产品销售的比例关系及弹性系数，通过在全县各分局推广运用，使全年的茶叶税收较XX年增长35。年该局又对矿产行业实行管理试点，探究出了雷管、炸药等控管爆破物资与矿产开采量的比例关系及弹性系数，通过在全县各分局推广运用，1至7月累计入库税收收入比上年同期增长52。三是对全县年税收收入到达一定规模的纳税主体，或者对影响全县经济开展的行业，在属地管理的根底上，由县局统一组织实行集约化管理形式，即县局统一制定管理措施和跟踪监视，由各分局分别执行，如通过信息化手段实行网络管理、纳入重点税源管理对象等。仍然以五峰国
13、税局为例：该局年1至6月平均在册纳税人2200户，年上半年实现国税收收入3715万元。其中，该局将年纳税额在30万元以上的18纳税人纳入重点税源管理对象，半年来实现税收2841万元，占半年总收入的76。四是对起征点以下或者零星税源，在属地管理的根底上，辅之以社会管理和简易化管理等形式。如五峰国税局在增值税起征点进步到现行程度以前，曾有60的管理力量在管理着占全县国税收入总量3.8的税源，后来以委托代征方式解决了这个问题，使管理员的主要力量集中到了重点税源的管理之上，实现了当年入库税收超历史、超方案。二形式二的途径选择。对于区域面积较大，但重点税源却相对较为集中的山区县，可以采用形式二，即以集约
14、化管理形式为根底，辅之以专业化管理、属地管理、简易化管理和社会化管理等形式。重点税源是指企业规模、经营收入、纳税额等相对较大，在当地有较大的影响力，对经济开展及完成税收任务联络颇为严密的纳税户。假设这类纳税户分布相对较为集中，那么采用以集约化管理为主的管理形式。与之相应的机构设置可以采用以县局为基层的大集中形式，在遥远地区适当设立税源管理点。详细施行途径如下：一是以县局为单位，装备骨干力量，对全县的重点税源进展集中管理。二是对年税收额在规定数额以下的纳税户，以经济区划为根底，设立税源管理点或处，实行属地管理。三是对起征点以下或者零星税源，辅之以社会管理和简易化化管理等形式。三形式三的途径选择。
15、对以当地特色产业、工业企业、高新技术含量较高的企业、大型商贸行业等为主导税源的山区县，可以采用形式三，即以专业化管理形式为根底，辅之以集约化管理、属地管理、简易化管理和社会化管理等形式。机构设置那么根据税源的分布情况，相应施行以县局为单位的大集中管理形式税源较为集中时，或者以经济区划为根底设立分局税源较为分散时。详细施行途径如下：一是县局统一组织，以当地规模较大的行业、企业为单位，成立行业管理组，分别对不同的行业、企业实行专业化管理，以进步管理深度和管理质量，如茶叶行业税源管理组，煤炭行业税源管理组，金属矿产行业税源管理组、商贸行业税源管理组等。二是对较大规模的行业、企业以外的企业分别不同情况进展相应管理形式：假设税源分布较为集中，可以实行二级专业化管理或集约化管理等形式；假设税源分布较为分散，可相应施行属地管理形式。三是对起征点以下或者零星税源，辅之以社会管理和简易化管理等形式。税源管理形式只是税源管理的根本框架构造，要形成良好的管理效果，必须充实科学的管理手段和管理方式，如银税联网、税企联网等，而管理手段、方式的创新与开展，更是税源管理工作良性、快速开展的重要途径。随着山区经济的逐步开展，以高科技为依托的税源管理方式是现代税源管理的必然开展趋势。与此同时，为税源管理人员减负，如整合软件应用、简化归并文书等，也是不管什么形式下都普通管用的强化税源管理的重要措施。
