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1、北京市“十四五”时期土地资源保护利用规划序言“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是北京落实首都城市战略定位、建设国际一流的和谐宜居之都的关键时期。本规划以习近平生态文明思想和习近平总书记对北京一系列重要讲话精神为根本遵循，正确处理好“都”与“城”、“舍”与“得”、疏解与提升的关系，提升土地资源高质量保护利用水平，为推动城市发展方式转型与功能格局优化提供资源支撑和保障。本规划依据北京城市总体规划（2016年2035年）北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要，明确了“十四五”时期土地资源保护利用的总体思路、具体目标
2、、主要任务等，是指导北京市“十四五”时期土地资源保护与利用的重要依据。规划期限为20212025年。第一章发展基础与形势要求一、“十三五”时期主要成效“十三五”时期是北京发展史上具有重要里程碑意义的五年。北京市深入贯彻习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，紧紧围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大时代课题，基本建立全域国土空间开发保护新格局，提升绿色生态空间本底规模质量，深化耕地保护空间与政策保障，减量发展迈出实质性步伐，“十三五”确定的土地资源保护利用任务目标基本完成，土地资源治理体系逐步完善，保障和支撑了城市发展方式实现历史性变革。（一）立足全域统筹，基本建立国土空间开发保护新
3、格局坚持人口资源环境同城市战略定位相协调，统筹保护与利用，开展全市资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学研判首都全域国土空间开发保护资源本底，市域“两线三区”空间管控格局基本稳定。坚持在国土空间规划中统筹划定落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线（以下简称三条控制线），确定国土空间开发保护刚性管控边界。统筹全域全类型国土空间用途管制，划定覆盖全域的11类国土空间规划分区。随着北京城市总体规划（2016年2035年）（以下简称城市总体规划）实施，全市生态控制区占市域面积的比例从73%提升至75%，提前实现城市总体规划确定的2035年规划目标，城镇开发边界规模基本稳定在市域
4、面积的14%，限制建设区占市域面积的比例从13%减至11%，逐步引导“两线三区”向“一线两区”目标稳步迈进。（二）践行绿色发展，提升全市生态空间本底规模质量全市以林、园、水、草、湿地和公园绿地为主的生态用地规模稳步扩大，由第二次全国土地调查时的10431平方公里提升至第三次全国国土调查时的11802平方公里。高质量发展的绿色本底得到持续优化，已呈现“山川森林平原田野都市居中”的总体格局。两轮百万亩造林绿化工程取得显著成效。截至2020年，全市两轮百万亩造林绿化工程完成187万亩，其中“十三五”时期全市平原地区完成82万亩；全市森林覆盖率由2015年的41.6%提升至2020年的44.4%，平原
5、地区森林覆盖率从25%提升至30.4%，超额完成城市总体规划提出的2020年全市森林覆盖率达44%、平原地区森林覆盖率达30%的规划目标。20172020年，第一道绿化隔离地区城市公园环格局基本形成，绿色开敞空间占比从35%提升至41%左右，第二道绿化隔离地区减量增绿目标超额完成，绿色开敞空间占比从59%提升至64%左右。全市水量与水质稳步回升。持续开展生态补水，与2015年末相比，全市平原区地下水平均埋深累计回升3.72米；首次引黄入京，永定河北京段25年来首次实现全线水流贯通。20152020年，密云水库蓄水量由10.3亿立方米增长至24.7亿立方米，达到近22年来最高值，水库水面面积增加
6、超过50平方公里。开展“清河行动”，强化污染治理，建立水环境保护执法联动工作机制，山区576条小流域中生态清洁小流域建成率达到67%。建立四级河长制，基本实现全市河湖水域河长全覆盖。（三）强化耕地保护，深化耕地保护空间与政策保障严守耕地规模底线，划定耕地保护空间。在确保现有150万亩永久基本农田规模总量不变的前提下，统筹划定永久基本农田储备区与耕地保有量储备区，形成200万亩耕地保护空间。强化耕地保护意识。优化建设项目选址，尽量不占或少占耕地。“十三五”时期年均批准新增建设占用耕地4.7平方公里，较“十二五”时期的年均6.5平方公里下降27%。持续开展土地综合整治，“十三五”时期土地整治新增耕
7、地约2.95万亩。不断完善耕地主动保护机制。出台落实城市总体规划统筹推进耕地和永久基本农田保护工作实施方案（试行）北京市耕地保护责任目标考核办法北京市耕地保护补偿资金管理暂行办法，签订耕地保护目标管理暨永久基本农田保护责任书，全面推行四级田长制，压实耕地保护主体责任，强化监督执法，为优化农田布局、抓好农田保护、加强农田建设、强化农田利用、严格农田管理奠定坚实基础。（四）落实减量发展，迈出高质量发展的实质性步伐严控建设用地规模，城乡建设用地规模得到历史性控制。以疏解非首都功能为牛鼻子，深入实施疏解整治促提升专项行动，以大规模拆除腾退各类违法建设为主要抓手，以统筹集中建设区外的低效集体产业用地为重
8、点，综合采取矿山修复、农村居民点整理等各类措施，建立多拆少建的挂钩实施机制。城市总体规划实施以来，20172020年，城乡建设用地净减量约110平方公里，2020年全市现状城乡建设用地2734.22平方公里，加上批而未建74.38平方公里共2808.60平方公里，城市“摊大饼式”无序蔓延得到根本性扭转，圆满完成了城市总体规划确定的到2020年城乡建设用地规模控制在2860平方公里左右的阶段性减量目标，成为全国第一个减量发展的城市。平原地区开发强度不断降低，建设用地总规模从2901平方公里降至2819平方公里左右（其中城乡建设用地约2402平方公里，特交水建设用地约417平方公里），开发强度由2
9、015年45.79%下降至44.46%，实现了城市总体规划确定的到2020年的阶段性目标。鼓励存量盘活，土地利用效益有所提升，为首都长远发展预留高质量发展空间。在建设用地年度供应计划中，存量建设用地供应占比由“十二五”时期的51%提升至“十三五”时期的55%以上，其中2020年提升到57%。全市单位GDP建设用地由2015年的0.14平方公里/亿元下降到0.09平方公里/亿元，降幅约36%，超额完成国家20%下降率要求，减量约束倒逼转变城市发展方式的效应逐步显现。划定并严控132平方公里战略留白用地，明确在2035年前不予启用实施，通过减重、减负实现创新发展、可持续发展。（五）加大政策创新，健
10、全土地资源治理体系与机制完善国土空间规划政策法规，出台一系列国土空间规划管控政策。修订北京市城乡规划条例北京市历史文化名城保护条例北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例等法规，出台关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见北京市生态控制线和城市开发边界管理办法北京市战略留白用地管理办法北京市“两图合一”规划编制技术指南北京市国土空间规划分区和用途管制规则等一系列政策文件，初步建立首都“三级三类”国土空间规划体系，不断完善首都国土空间治理体系，着力提高国土空间治理能力现代化水平。逐步建立自然资源管理制度。制定北京市自然资源资产产权制度改革方案，统筹推进自然资源统一调查监测评价，建立全市统一的国
11、土空间基础信息平台，结合分区规划编制，形成全市国土空间规划“一张底图”。加强全民所有自然资源资产管理，以西城区、门头沟区为资产清查试点,积极构建各类资源的价值估算体系。建立北京市国有自然资源报告工作制度，自然资源统一调查、监测、确权、配置、评价、监督的管理制度逐步建立。加强推进农村土地管理改革。制定关于进一步加强农村集体土地管理加快建立健全“村地区管”机制的指导意见，强化区级管规划、管用途、管合同、管程序、管监督、管查处的权责；在大兴区全面推进农村土地制度改革三项试点工作，集体经营性建设用地入市试点改革取得重大成果，征地制度改革向纵深推进，宅基地制度改革取得阶段性成果，探索形成了一批可复制、可
12、推广的改革成果，走出了一条超大城市郊区农村土地制度改革的新路。推动优化营商环境改革。制定北京市进一步优化营商环境更好服务市场主体实施方案北京市工程建设项目“清单制+告知承诺制”审批改革试点实施方案关于社会投资简易低风险工程建设项目规划许可施工许可合并办理的意见，工程建设项目审批减环节、压时限、降成本成效显著，世界银行营商环境评估排名大幅提升。建立北京市自然资源和国土空间规划督察制度。制定并落实北京市自然资源和国土空间规划督察工作方案（试行），以城市总体规划为引领，发挥督察工作的推动作用，强化责任落实，提高土地资源保护利用水平，提升首都城市规划建设治理能力。二、“十四五”时期面临的形势与挑战（一
13、）发展形势一是坚持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策，把严守耕地红线摆在首要位置，提升土地资源节约集约利用水平，以土地利用方式转变促进发展方式绿色转型。二是推进生态文明建设，贯彻碳达峰、碳中和重大决策部署，统筹土地资源保护与利用，强化科学布局、整体保护、系统修复、高效利用、综合治理，积极培育绿色发展新动能，实现绿水青山向金山银山转化。三是贯彻构建新发展格局的战略部署，科学调控、精准配置土地资源要素，充分发挥重点功能区资源集聚和空间承载优势，支撑“五子”联动，构建“双循环”经济结构。四是全面履行自然资源管理“两统一”职责，深化土地与自然资源领域体制机制改革，健全法规政策、管理制
14、度和技术标准，推动国土空间高水平治理。（二）面临挑战一是土地资源总量规模缺乏统筹。耕地保护形势严峻，过去十年耕地主要净流向了国土绿化和农业种植结构调整，需要统筹建设用地、农用地、未利用地的规模关系，科学推进农用地结构调整。二是土地资源空间格局有待优化。田、林、水等生态空间要素“多规合一”尚在起步阶段，建设与非建设空间功能要素的精准重组仍有待加强。三是土地资源保护利用水平与高质量要求仍有差距。生态系统质量和功能有待进一步提升，生态空间管控亟需从守底线规模向提升整体效能转变。城乡之间、区域之间土地利用效益差距依然明显。四是土地资源治理体系仍需健全。土地资源保护利用相关政策法规体系有待完善，市场在资
15、源配置中的决定性作用还需充分发挥，面向城市总体规划实施的土地资源管理与实施监督机制亟需创新突破。第二章指导思想和规划目标一、指导思想坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，融入新发展格局，科学配置土地资源总量规模，合理优化土地资源空间格局，高质量提升土地资源保护利用水平，完善规划实施保障，为实现城市可持续发展、建设国际一流的和谐宜居之都构筑更加坚实的资源基础。二、基本原则坚持总量管理、底线约束。坚持以资源环境承载能力为硬约束，加强资源总量管理与科学配置，严守耕地保护红线、生态安全底线与建设用地规模底线，切实保障城市安全与可持续发展。坚持空间统筹、系统治理。以生态安全格局为本底，合理优化全域国土开发保护格局，引导生态空间整体保护，助推城市功能有序重组，促进空间重组同城市战略定位相一致。坚持保护优先、集约利用。将碳达峰、碳中和贯穿于土地资源的保护与利用，发挥全域国土空间用途管控的引领作用，提升生态系统质量和稳定性，提高土地资源利用绩效，推动高质量发展。坚持市场配置、计划联动。发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥政府引导和监管作用，强化土地资源利用计划联动管理，深入推
