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1、第一章 政府预算的基本理论目录第二节 政府预算原则第三节 政府预算政策第四节 政府预算模式第一节 政府预算内涵第一节 政府预算内涵1一、政 府 预 算 概 念 的 一 般 表 述“预算”的英文词是“Budget”，历史上曾意指皮质的钱袋、皮夹或手提包。在英国，该词曾用来描述财政大臣装有向议会提交的政府开支需求和收入来源报告的皮包，当时人们就用“open the budget”（打开皮包拿出预算材料）来表示“提出预算”，后逐渐演变为政府提交立法机构审批的财政收支计划。从形式上看，政府预算是有关政府财务收支计划的报告或报告汇编，记录了有关政府收入、支出、活动及目的等信息。作为一种施政工具，政府预算
2、是任何国家政府进行财政管理所必须的。一、政府预算概念的一般表述（一）政 府 预 算 制 度 的 一 般 内 容1.1.收入和支出的种类和数量及其性质收入和支出的种类和数量及其性质一国预算收支的种类和数量变化及所表现出来的收支的性质和作用，即政府预算的规模与结构问题。2.2.预算管理过程及法定要求预算管理过程及法定要求 在政府收入和支出的实现上所必须经过的规划与编制、审查与批准、执行与调整、决算与审计、绩效与监督等预算过程。在公共财政的框架下，现代政府预算制度特别强调预算过程的法定性和规范性。3.3.预算收支过程中的各种关系处理预算收支过程中的各种关系处理政府预算是在总体资源有限的前提下对可支配
3、资源的安排、配置和调整，因此，在预算收支过程中有众多的参与者，他们会围绕预算资金的收支发生各种分配关系，并且围绕分配决定各自所处的地位和所承担的责任。主要包括，立法机关与政府、各级政府之间、政府与各职能部门及纳税人之间等等。（一）政府预算的主要内容（一）政 府 预 算 制 度 的 一 般 内 容不同的理解对政府预算概念的表述存在一定差异，本教材从现本教材从现代预算的角度对其概念的表述为代预算的角度对其概念的表述为：政府预算是经法定程序审查批准的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金及进行宏观调控的重要工具。一般来说，狭义的预算狭义的预算指预算文件或预算书，是静态的预算；
4、广义的预算广义的预算指决策、编制、审查、批准、执行、调整、决算、绩效评价与审计等预算过程，是动态的预算。（一）政府预算的主要内容（二）政 府 预 算 内 涵 分 析从 形 式 上 看:政 府 预 算 是 一国 政 府 施 政 的 财 政 收 支 计 划从 内 容 上 看:政 府 预 算 反 映 着政 府 分 配 活 动 的 范 围 和 方 向 从 决 策 过 程 看:政 府 预 算 是公 共 选 择 机 制从 程 序 上 看:政 府 预 算 是 通过 政 治 程 序 决 定 的 从 性 质 上 看:政 府 预 算 是 具有 法 律 效 力 的 文 件（二）政府预算内涵分析二、现 代 预 算 的
5、 基 本 特 征法治性约束性公共性综合性二、现代预算的基本特征（一）法 制 性 法制性法制性是指政府预算的形成和执行以及结果等全过程都要在相关预算法律法规及制度的框架范围内进行。法制性的体现：（1）预算的编制、执行、调整和决算等预算程序是在法律规范下进行的；（2）有关预算级次划分、收支内容、管理职权划分等也都是根据预算法等法律法规确定的。现代预算的法律约束性是区别于封建专制预算的一个重要特征，包括建立立法、守法、执法的动态法制体系。二、现代预算的基本特征（二）约 束 性 预 算 监 督预算活动就被置于了公民和国家权力机关的双重监督和制约之下,成为了控制政府财政收入和财政支出、进而控制政府一切行
6、政管理活动的有效手段。事 前 决 定从预算产生过程来说,是先有财政活动,后有预算,而对于公共财政而言,应是先有预算,后有财政活动,预算规范到哪里,财政才能活动到哪里。严 格 执 行预算一经作出后就必须严格执行,并能有效约束各级政府、各部门的预算行动。只有依法约束政府的预算自由裁量权以及随意调整权,才能真正体现预算法律效力的严肃性。决 策 民 主在预算公开透明及公众参与预算决策的现代预算制度要求下,政府的相关预算决策会以更加民主的方式出现,从而更加有利于政府决策的公共性和科学性。约束性是指政府预算作为一个通过立法程序确定的对公共资源分配的具有法律效力的文本,对在预算过程中的各利益主体都具有约束作
7、用。二、现代预算的基本特征（三）公 共 性 公共性公共性是指通过预算分配的内容要满足社会公共需要，预算的运行方式要公开、透明、规范，预算运行的过程要接受立法及公众的监督，预算运行的结果要对公众负责。因此，相对于其他预算主体和传统的国家预算来说，政府预算具有很鲜明的公共性。从 预 算 编 制 和 运 行 方 式 来 看从 预 算 分 配 理 念 来 看从 预 算 支 出 结 构 上 看二、现代预算的基本特征（四）综 合 性综合性综合性是指政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了国家财政收支活动的全貌。即预算内容应包含政府的一切事务所形成的收支，全面体现政府年度整体工作安排和打算。具体包含
8、两层含义：1.1.全面反映政府各种性质的收支全面反映政府各种性质的收支政府预算应反映政府的所有收支活动的内容和范围，以综合反映政府收支活动的全貌。由于政府预算全面地反映了政府施政的方针和战略部署，因而通过预算就可以了解到政府在预算计划期内的整体工作安排和打算。2.2.集中反映政府收支的规模与结构集中反映政府收支的规模与结构预算资金作为集中性的政府财政资金，它的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，由政府按照社会公共需要，从国家全局整体利益出发进行统筹安排，集中分配。二、现代预算的基本特征第二节 政府预算原则2一、西 方 政 府 预 算 原 则 的 介 绍预算原则 预 算 必 须 具 有 分
9、 类 性即要求各项财政收支必须依据其性质明确地分门别类,在 预算中清楚列示。预 算 必 须 具 有 公 开 性即指预算应是公开的法律文件,其内容必须明确,以便于 社会公众能了解、审查和监督政府如何支配公共资金。预 算 必 须 具 有 统 一 性即要求预算收支按照统一的程序来编制。预 算 必 须 具 有 完 整 性即要求政府的预算包括政府全年的全部预算收支项目,完 整地反映政府全部的财政收支活动。预 算 必 须 具 有 可 靠 性即要求编制预算中,科学地估计各项预算收支数字,对各 项收支的性质必须明确地区分。预 算 必 须 具 有 年 度 性即指政府预算的编制、执行,决算,这一完整的工作流程 是
10、周期性进行的,通常为一年。（一）带有立法控制性的预算原则（一）带有立法控制性的预算原则一、西方的政府预算原则介绍一、西 方 政 府 预 算 原 则 的 介 绍（二）带有行政主动性的预算原则（二）带有行政主动性的预算原则 预算必须有利于行政部门的计划 预算必须加强行政部门的主动性预算应以行政部门的报告为依据 预算程序必须多样化 预算必须加强行政部门的责任预算收支在时间上要保证灵活性 预算的“工具”必须充分 预算必须“上下结合”一、西方的政府预算原则介绍二、我 国 的 政 府 预 算 原 则全 面 完 整 原 则公 开 透 明 原 则平 衡 稳 健 原 则监 督 问 责 原 则规 范 执 行 原
11、则绩 效 管 理 原 则我国的政府预算原则二、我国的政府预算原则第三节 政府预算政策3一、预算政策手段一、预算政策手段财政政策是一国宏观经济政策体系的重要组成部分，就是通过主动运用政府预算、税收和公共支出等手段，来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期及短期财政策略。财政政策目标的实现离不开一些政策手段。为实现财政政策目标，必须有一定的手段可供操作，一定的财政政策手段是财政政策效果的传导机制。财政政策手段一般包括预算、税收、公债、公共支出和政府投资等等。预算作为一种控制政府财政收支及其差额的机制，在各种财政政策手段中居于核心地位，它能系统地和明显地反映政府财政政策的意图和目标。一、政府预
12、算政策手段一、预算政策手段一、预算政策手段预算政策手段的调节功能主要体现在财政收支规模、收支差额和收支结构上。一是预算通过集中性分配与再分配，可以决定民间部门的可支配收入规模。二是收支差额。赤字预算对总需求产生的影响是扩张性的，在有效需求不足时可以对总需求的增长起到刺激作用；盈余预算对总需求产生的影响是收缩性的，在总需求膨胀时，可以对总需求膨胀起到有效的抑制作用；平衡预算对总需求的影响是中性的，在总需求和总供给相适应时，可以维持总需求的稳定增长。三是收支结构。即在各部门及各种收支项目间进行预算资源的配置。其中最典型的预算调控手段是采用预算收支差额。一、政府预算政策手段二、预算政策类型及分析二、
13、预算政策类型及分析年 度 平 衡 预 算 政 策充 分 就 业 预 算 平 衡 政 策功 能 财 政 预 算 政 策综 合 性 的 预 算 政 策周 期 平 衡 预 算 政 策预 算 政策 类 型及 分 析二、政府预算政策类型及分析第四节 政府预算模式4第 四 节 政 府 预 算 模 式（一）政府预算模式的涵义（一）政府预算模式的涵义模式(Pattern)是指从经验中经过抽象和升华提炼出来的核心知识体系,即把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度,是解决某一类问题的方法论。在一个良好的模式 指导下,有助于作出一个优良的设计方案,得到解决问题的最佳办法。政府预算模式政府预算模式是指根据一定的预算理
14、论和政策，按某种规则，将资金有效地分配和最终落实到政府的各项事业以及预算部门和单位。即政府预算模式是要解决如何分配和管理公共资金，并将它有效地转化为公共产品和公共服务，以完成公众委托的事项。一、政府预算模式概述20世纪30年代经济大危机前，政府的职能范围较窄，但伴随着周期性经济危机爆发的常态化，政府职能增加，预算模式从单式预算转变为复式预算。在预算年度平衡理论下，预算的模式主要以年度预算为主要形式；而在周期预算平衡理论下，预算模式就可能采取多年（中期）预算的模式。渐进式预算理论表明公共预算的配置应在现有预算基数基础上主要对增量预算部分进行立法决策，以降低由于预算决策中政治层面的讨价还价带来的决
15、策成本。世界范围的政府改革目标主要是围绕着建立“效率政府”进行的，即通过改革政府的管理机制，强化公共管理，克服官僚主义，提高政府效能。应对政府职能范围变化的要求应对渐进式预算理论的变化要求应对预算平衡理论变化的要求应对预算实施绩效理论的要求（二）政 府 预 算 模 式 变 革 依 据（二）政府预算模式变革依据按预算收支平衡状况划分：平衡预算与差额预算按预算作用的时限划分：年度预算和多年预算按预算编制的导向划分：投入预算与绩效预算按预算编制方法划分：基数预算与零基预算按预算编制结构划分：单式预算与复式预算第 四 节 政 府 预 算 模 式主要类型二、政府预算模式主要类型案例评析&本章小结5二、政
16、 府 预 算 模 式 主 要 类 型请仔细阅读教材本章课后请仔细阅读教材本章课后“案例与材料部分（案例与材料部分（P34），思考回答下列），思考回答下列问题：问题：(一)什么是顺周期调节?会带来什么结果?(二)如何理解跨年度预算平衡机制?案例与评析本 章 小 结1.政府预算是经法定程序审批的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金及宏观调控的重要工具。一般来说，狭义的预算指预算文件或预算书，是静态的预算；广义的预算指编制、审批、执行、决算、审计结果的公布与绩效评价等预算过程，是动态的预算。从不同的研究视角分析它有着丰富的内涵。2.政府预算的基本特征是法制性、约束性、公共性、综合性。3.预算原则是一国预算立法、编制和执行所必须遵循的指导思想，它一般会随着社会经济及预算制度的发展而不断变化。按照我国预算法要求，我国的预算管理原则应为全面完整、公开透明、规范执行、绩效管理、平衡稳健、监督问责等。本章小结本 章 小 结4.政府预算政策是一定时期的财政政策得以实现的重要手段和传导机制，它随宏观经济形势的变化而有不同的类型。预算政策类型主要包括年度平衡预算政策、功能财政预算政
