县委书记职务犯罪的风险点及防控机制建设 邹易材摘 要：县委书记职务犯罪是指县委书记以贪利为目的利用职务之便或者非为贪利而亵渎职务，给国家、社会或集体利益造成重大损害行为的总称县委书记职务犯罪风险点主要存在于干部使用与招录、重大工程招投标及招商引资、生活作风及亲情关等方面为有效防控县委书记职务犯罪，省级以上党组织应探索制定党内特别法规规范县委书记权力运行及监督，上级党组织应建立健全提高县委书记法律、道德素养制度等，积极构筑惩治和预防腐败的有力屏障Key：县委书记;职务犯罪;风险点;防控：D917.6 ：A ：1674-9170（2020）03-0073-07自春秋时期以来，我国就推行郡县制县就是组成国家机构的基本单元，自古就有“郡县治，则天下安”的论断县在党和国家组织机构中的地位，正如总书记所言：“处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础[1]县域的全面发展，关键又取决于“一把手”——县委书记（县级市、市辖区和旗的书记，以下统称“县委书记”）在实践中，据各级纪检监察机关、司法机关查处的领导干部职务犯罪案件情况显示，县委书记日益成为职务犯罪案件的高发群体，给党、国家和人民的利益造成了严重危害。
据不完全统计，湖北监利、广西武威等县前后几任县委书记“前腐后继”;安徽萧县、洒县和太和县三地县委书记相继落马;溯及既往，安徽省曾有18个县委书记被查处，2006年至2009年底河南省共有22名县委书记因贪污受贿被查处[2]2014年山西省“塌方式腐败”系列案件中共查处了40余名领导干部，其中17人是现任县委书记（或曾担任县委书记），约占40%[3]2014年2月至2015年4月，全国至少有38名县委书记被查处[4]2015年2月至2016年1月，全国至少有40余名县委书记被查处[5]2018年1月至2018年12月12日，全国至少有15名县委书记被查处[6]2017年4月至2019年12月31日，贵州省至少有10名县委书记（曾担任县委书记）被查处鉴于此，如何防控县委书记职务犯罪成为笔者亟待探究的重大课题一、县委书记职务犯罪风险点梳理县委书记职务犯罪，是指“县委书记以贪利为目的利用职务之便或者非为贪利而亵渎职务，给国家、社会或集体利益造成重大损害行为的总称”其中犯罪的客观行为主要有两种表现方式：一是以贪利为目的，利用职务之便实施给国家、社会和个人利益造成重大损害的行为;二是以非贪利为目的而亵渎职务，给国家、社会和个人利益造成重大损害的行为。
县委书记职务犯罪是县委书记腐败最集中、最极端的表现笔者对已经被查处的部分县委书记案件事实进行梳理，发现在现行《刑法》规定的88种职务犯罪中，县委书记职务犯罪大致涉及20多种罪名，主要包括贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪和滥用职权罪，其中触犯最多的是受贿罪根据现行《刑法》第385条、第388条的规定，受贿罪的行为方式主要是国家工作人员利用自己或他人职务上的便利：（1）索取他人财物;（2）非法收受他人财物，为他人谋取利益;（3）在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费归个人所有从受贿罪的行为方式可见，国家工作人员的受贿行为是典型的权力寻租或权钱交易行为县委书记是县域里的“一把手”，掌握着全县的“人权”“财权”“物权”，在现实中行使权力时，笔者认为主要有以下几个风险点：（一）干部使用与招录干部使用具体包括两方面：一是干部选拔;二是干部岗位调整干部招录也包括两方面：一是公务员招录面试;二是公益事业单位工作人员招考根据现行党管干部的原则，县委书记掌握着县域里所有干部的选拔、岗位调整和新进人员最终确定权，因而他就成为了众多心术不正之人想方设法最想收买的对象因此，县委书记面临着众多诱惑与压力，其中诱惑源于金钱或其他物质利益及美色;压力源于上级、师长、同学、战友、老领导等。
同时，在实践中，不少县委书记还会主动利用所掌控的人事权进行寻租二）重大工程招投标及招商引资当前县域经济正在突飞猛进地发展，尤其是党中央决定实施脱贫攻坚和乡村振兴战略以来，农村再次迎来了跨越式发展的春天党和国家的政策不断向农村倾斜，每年国家会划拨大量的资金用于发展农村，着力解决三农问题近几年来，农村的“六个小康”建设得到了前所未有的发展，尤其是农村基础设施建设取得了长足进展根据当前的脱贫攻坚政策，各省市实行“四个到县”原则，国家投入的大量扶贫专项资金直接划拨到县，由县根据实际情况自行调配使用，这意味着县级政府掌握的财权得到扩张实现同步小康过程中，各个县的基础设施建设、扶贫产业、异地扶贫搬迁等项目不胜枚举，這些项目的实施需要走招投标程序，需要引进大量外商到县域实施项目在这一过程中，有些不法商人会不择手段行贿县委书记包揽实施项目因为根据县级政权权力运行规则，理论上是县委书记主管干部，掌控县域人事大权;县长主抓经济建设，掌管县域财权和物权然而在实践中，县委书记对财权物权有着很强的影响力，所以县委书记是不法商人们重点围猎的对象三）生活作风、亲情关难以把握在现实生活中，县委书记时刻扮演着双重角色——政治角色和社会角色。
就社会角色而言，县委书记也是一名普通人，在生活作风和亲情面前很难把握住自己首先，县委书记的优良生活作风面临严峻挑战根据当前党的干部使用惯例，县委书记往往是在异地任职，长期与家人分多聚少，得到家人的关爱不够这为许多心术不正的异性靠近县委书记提供了机会在异性长时间的软磨硬泡之下，当县委书记的定力不够强时，就容易在生活作风上出现失范，从而陷入情感的漩涡中不能自拔，最终成为了“情人”敛财的工具其次，县委书记的亲情关也难以战胜县委书记也与其他普通人一样，主要有父母（岳父母）、配偶、子女及兄弟姐妹县委书记在这些亲人提出不正当的请求需要使用权力时，非常难以抉择因为这些人是县委书记在社会角色扮演中核心利益最直接的关联者，稍有处理不慎，要么得罪亲人丧失亲情，要么违纪违法构成犯罪二、县委书记职务犯罪原因剖析县委书记职务犯罪是县委书记在生活和工作中的严重失范行为，导致出现这种结果，不仅事出有因，而且还是一果多因一）县委书记权力的界定不明确在县这个层面上，人们通常说有“四大班子”，即“县委”“县人大常委会”“县政府”“县政协”其中按照党章等相关规定，县委设书记一人，副书记若干人，常委若干人，他是县一级组织的领导核心。
在县级“四大班子”中，县委处于核心地位，发挥统领全局的作用在现实中，不少县委书记同时兼任县人大常委会主任，更加强化了他的核心地位和统领作用县委书记是县委的“一把手”，实际上也是县级“四大班子”成员的“一把手”同时，根据宪法和党章的相关规定，县委书记事实上是县域内各级党组织的“一把手”，也是全体党员的“一把手”和全县人民的“一把手”在现行党内法规中，关于县委书记权力的专门规定，只有2009年中组部颁布了一个规范性文件——《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，但都规定得比较模糊、笼统，并没有对县委书记权力本身做出清晰明确的界定鉴于县委书记处于县域里最核心的地位，掌握着人权、事权和财权，这就导致在实际工作中，其他县委班子成员都要看县委书记的脸色行事此外，县委书记行使权力弹性空间比较大，权力行使的范围、大小、时间等都没有明晰的界定在这种背景下，如果县委书记没有政治定力，政治意识和法纪意识不强，不守规矩，极易导致权力祼奔，从而滑向违法犯罪的深渊二）县委书记权力监督机制不完善近年来，党中央、上级党组织提高了对县委书记行使权力监督重要性的认识，并且采取了一系列措施，取得了明显的成效，但同时还存在着一些问题。
一是一些县委书记自我监督意识淡薄，不愿接受监督;二是上级党组织和监督部门疏于监督，存在重提拔轻管理、重使用轻监督的现象;三是领导班子成员和同级监督部门难以监督;四是群众监督的渠道不畅，造成无法监督[7]导致县委书记权力监督存在问题的原因比较多，其中最主要的原因之一就是当前县委书记权力监督制度存在缺陷现行党内法规中，主要有《中国共产党章程》《地方委员会工作条例（试行）》《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中国共产党党内监督条例》等直接或间接涉及到县委书记权力的监督问题从面上看，县委书记权力监督制度比较完备，但这些党内法规所规定的制度很难落实到位第一，这些党内法规规定的监督机制对于约束县委书记而言不具有可操作性因为这些党内法规所规定的内容比较宏观，缺少具有很强约束力的具体制度，尤其是缺少追究县委书记滥用权力之责任的具体规定第二，同级纪委、监察委监督县委书记权力不对称根据现行宪法、党章的相关规定，党的地方各级纪委、监察委在同级党委和上级纪委、监察委的双重领导下工作党代会选举产生纪委和同级党委，二者都要对其负责，同时纪委要在同级党委的领导下开展工作;监察委由同级人大选举产生且要对人大负责，要在同级党委的领导下开展工作。
这就出现了被领导者监督领导者的情形，纪委、监察委难以监督同级党委第三，上级纪委、监察委监督县委的作用难以及时发挥尽管现行党内法规、国法所规定的监督体制赋予上级纪委、监察委监督下级党委的权力从理论上而言，效果应该明显，但在实践中却并非如此因为县级政权处于国家政权的末端，远离中央政府，相对独立，自由行动的空间宽广，监督权力不易到达上级纪委、监察委对下级党委成员的日常工作、公权力的使用情况，很难进行同步跟踪、了解、监督和制止，当县委书记的腐败行为被发现时，已经对社会造成了危害第四，下级监督和群众监督形同虚设在现行国法和党内法规中，都提到群众监督的问题，然而现实操作存在一定困难首先，信息不对称下级和群众对于县委书记的权力运行状况无法全面了解，掌握的信息不全其次，监督保障机制不健全，下级和群众不敢监督县委书记是一个县的“一把手”，掌握着全县的人权、事权和财权在其他保障机制不健全的情况下，害怕县委书记打击报复，尤其是下级领导干部职工更是敢怒而不敢言再次，监督渠道不畅通人民群众对县委书记的权力运行，通过何种路径进行监督、发现问题时应该向哪个部门反映等都没有明确规定正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。
[8]由于以上法律监督制度存在的问题，对县委书记权力运行约束力度不够，就容易导致其职务犯罪三）县委书记法律素养有待提高法律素养是指公民在日常生活中通过学习和训练，对现代民主国家中的法律规范、法律确立的制度、法律追求的价值的认识、理解、运用能力和信奉心态其中包括四个层面：一是法治认知;二是法治思维;三是法治意识;四是法治信仰[9]在中国特色社会主义法治体系中，法律素养中的“法”是最广义的法，具體包括国法和党内法规判断法律素养高低的试金石是公民是否“懂法”，其中公民越懂法则表明法律素养越高，越不懂法则表明公民法律素养越低从归纳总结被查处县委书记的忏悔录发现，不懂法是他们走向职务犯罪的共同原因这些原县委书记们提到的“不懂法”并不仅是不知晓法律条文，更多是不懂法治精神不懂法”应从三个层面理解：一是不知晓法律条文的具体内容部分县委书记所学习的不是法学专业，在工作中整天忙于行政事务，又没有足够的时间专门学习法律知识，导致一些最基本的法律常识都不知晓二是非常熟悉法律条文的内容，但不遵守法律或选择性守法所谓不遵守法律，就是明知故犯，把法律当成摆设，凌驾于法律之上，在生活工作中，崇尚“县委书记就是法”的理念。
如赣榆县原县委书记孙荣所述：“在赣榆县，我就是老大，我就是法律所谓选择性守法，就是对自己的权利讲法，对自己要承担的义务不讲法;对圈外人讲法，对圈内人就不讲法三是仅懂字面意义上的法律条文而没有真正领悟法的精神法的精神包含法治、公平、正义、权利、民主、效益和程序等有些县委书记在工。