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1、 对高校内部会计控制体系构建的思考 赵方亮任松涛Summary：近几年，高校内部会计控制出现了负面问题，分析其存在的原因，探讨高校内部会计控制体系的构建，高校应提高内部会计控制重要性的认识；建立健全内部会计控制体系；充分重视内部会计控制中“人”的因素；建立完善的监督和评价机制；与其他内部管理控制有机结合。Key：高校；内部会计控制；体系：F233 ：A：1005-913X（2014）08-0121-02教育是强国的根本，长期以来教育的发展与经济的发展密不可分，高校能够为我国的经济社会发展提供坚实的基础。随着全面改革的深入和教育体制改革的发展，高校实现了由单纯依靠财政拨款向多渠道筹资的办学模式的
2、转变。同时，高校办学自主权由原来的教学科研常规职能外，还积极拓展了对外投资、校企合作等多种经济活动。不仅主要职能的运营资金大幅增加，而且还承担了基本建设、科研转化、物资采购、招生就业等多种涉及大额资金支出的工作。特别是近几年来，随着国家对地方政府性债务审计的深入和高校科研经费专项审计的开展，发现新时期我国的部分高校财务管理失控，严重影响了高校的健康发展。一、理论基础（一）制度的完善和修订2001年财政部颁布内部会计控制规范以来，时隔十三年，根据需要相继出台了事业单位内部控制规范。为此，我国会计理论和实务界掀起了对内部控制研究的热潮，有许多专家学者提出了事业单位内部控制框架的构想。经过十几年的理
3、论探索和实践尝试，从2014年开始事业单位内部控制执行行业规范，然而在对具体的高校内部会计控制研究还处在起步阶段，而且步伐较慢。为进一步规范高等学校财务行为，加强财务管理和监督，提高资金使用效益，促进高等教育事业健康发展，财政部和教育部于2012年12月印发高等学校财务制度；为适应财政预算改革和高等学校经济业务发展需要，进一步规范高等学校的会计核算，提高会计信息质量，财政部于2013年12月修订高等学校会计制度。以上制度规范为高校内部会计控制研究提供理论基础和支撑。（二）概念的界定所谓新环境两层意思，一层为理论依据有新环境，国家印发新的高校财务制度和会计制度，此为积极一面；二层为“实践操作”有
4、新环境，高校各类负面报道层出不穷，屡见不鲜，阻碍日常经济业务的监督和反映，此为消极一面。二者促进了高校内部会计控制体系构建的必要性和紧迫性。二、新时期高校内部会计控制的现状分析（一）高校内部会计控制现状随着改革的深入，高校自主权逐步扩大，为保证高校各项经济活动能够健康、协调和持续的发展，有必要建立并完善内部会计控制。然而，我国高校的内部会计控制目前还不够完善，一些管理混乱带来的违法乱纪、损失浪费等问题比较严重。1.“三重一大”项目缺失内部控制，导致利用职权贪污受贿。特别是对于重大项目投资决策和大额资金使用上，缺少集体决策和联签制度，使得权力过于集中，没有制度笼子的约束，容易滋生腐败。如：200
5、9年桂林某大学两名厅级干部和6名处级干部，因在该大学扩建工程中收受贿赂被捕。2009年武汉某大学两位副校级干部，因涉嫌在基建工程中巨额受贿被捕。同年7月在教育部的工程建设领域突出问题专项治理工作会议上，袁贵仁部长指出，有些单位在工程建设项目决策中存在随意性；有些项目违背建设规律和基本建设程序，存在“赶工期”现象；有些领导干部甚至走上了犯罪的道路。2.货币资金控制不力，导致出现“小金库”现象。部分高校货币资金收支没有建立严格的授权批准制度，办理货币资金业务的不相容岗位没有分离，没有形成岗位制衡，相互牵制，从而导致出现了“小金库”现象。如：2011年河南省审计部门透露，在对河南5所高校2010年的
6、年度审计中发现，逾8亿元资金（其中：“私设小金库”账外单独存放招生培训费378.78万元）存在违规现象，这些高校违规资金主要发生在财政上缴、政府采购和招投标、票据报销以及学生补助资金退还等领域。3.部分财务人员素质低，法律意识淡薄。高校财务队伍素质参差不齐，有专业领军人才和高级人才，也有对财经法律规范认识不到位，意识薄弱，素质较低的人员，加之制度不完善导致高校财会部门统管力度不够，出现了一些财会人员犯罪的现象。如2011年乌鲁木齐某高校出纳，因迷恋上打麻将赌博欠下高利贷，利用职务之便，采取月初提款、月末还账的方式，一年里，挪用公款21次共计205万元。4.内部控制制度不完善，导致经济犯罪。由于
7、内部控制制度不健全，部分高校经济事项的各类经办人员职责划分不清、权限不明，缺乏相互分离、相互监督、相互制约。如：某高校由于内部控制制度不完善，在20052009年的数年间，同时发生了 5起贪污案件。在这起某省教育系统最大的团伙经济案件中，涉案的厅级干部2人，处级干部11人，科级干部12人。他们通过贪污、受贿、挪用公款等方式让涉案总金额高达千万余元，影响极大。5.外部压力不足，缺少有效的外部监督。外部监督主要包括：政府监督和群众监督。我国高校的外部审计监督多以政府监督为主，表现为财政、审计、税务、物价等部门的专项检查。缺少横向信息沟通，没有形成监督合力，因此，外部监督效果一般，更谈不上强大的外部
8、监督体系。另外，群众监督也很薄弱，高校教职工普遍对内部会计控制不了解，加之对高校的内部管理不用心，因此不能及时发现内部会计控制存在的问题。（二）高校内部会计控制存在的问题分析受历史原因和现实因素的影响，目前我国高校内部会计控制体系仍然比较薄弱，特别是执行和监督过程中。1.高校内部会计控制的意识比较淡薄。一直以来，我国高校都是处在计划经济影响下，由国家计划招生指标，计划出资办学，最后计划进行资源配置，高校没有足够的自主办学的权利，不能保证教育资源的有效利用和支配。另外，在高校内部会计控制的意识方面，政府也没有引起足够的关心和重视，导致我国的高校内部会计控制体系十分薄弱。 2.高校内部会计控制的体
9、系不完善。随着社会的进步和发展，我国部分高校建立相关的内部会计控制体系，但与西方的成熟体系相比，我国对高校内部会计控制体系的构建还处在初级阶段。主要注重经常性经济活动的重要环节进行控制，而对一些非经常性的经营项目缺乏控制，由此，内部会计控制涉及的项目不够全面，仍存在空白点。3.高校内部会计控制的法律法规不健全。我国内部会计控制的研究较晚，而对高校内部会计控制研究更晚，直至20世纪90年代起，因为高校经济犯罪案件频发才开始加大对高校内部会计控制理论研究的力度。因此，到目前还没有一个相对完整的内部会计控制理论体系形成。究其原因，是由于我国专门针对有关内部会计控制的法律法规不健全，也没有专门的法律法
10、规指导高校内部会计控制制度的建设。4.高校内部会计控制的内部监督乏力。高校内部监督的重要手段有内部稽核和内部审计，但我国部分高校和政府对此没有引起足够的重视。内部稽核形同虚设或不规范，导致内部会计控制不能发挥应有的职能，造成会计信息不完整和失效。内部审计是内部会计控制的重要组成部分，是检验内部会计控制是否有效的重要手段。从微观角度看，内部审计可以理解为内部会计的控制。但从现状来看，政府和部分高校对内部审计工作重视不够，高校的内部审计多为事后审计，缺少事前和事中审计，且在行使审计监督权方面缺乏相对独立性，由此，弱化了内部监督职能。5.高校内部会计控制的执行力差，存在懈怠现象。由于高校的财务人员地
11、位不高，工资水平低，过分强调服务教学和科研，弱化了会计主要职能即监督和控制。另外，高校预算执行方式为经费包干制，容易给院系（部门）负责人产生一种误导，只要是划拨给的经费，就是院系（部门）自己处理，完全不顾财经法纪，将财务处当成了银行的ATM机，对于财务人员的监督持抵触态度。反之财务人员坚持原则，按规定处理业务就说成死板、不灵活等，因此，存在着财务人员对经济业务事项内容监督和审核的职能懈怠现象。三、结论为使高校大量的资金筹集和使用活动安全有序进行，杜绝贪污腐败等不良行为的发生，高校迫切需要加强内部会计控制，构建合理的内部会计控制体系，以防止出现各种差错和经济舞弊现象，保证高校财产的安全与完整，确
12、保教育事业健康持续发展。（一）树立正确观念，提高内部会计控制重要性的认识内部会计控制规范基本规范规定“本单位内部会计控制的建立健全及有效实施由本单位负责人负责”，因此，高校校长是内部会计控制的责任主体。高校管理者对内部会计控制作用的发挥起着决定性的作用。要通过广泛宣传、集中培训、警示教育等办法，提高高校教职工对加强内部会计控制重要性的认识，清楚违反控制制度所带来的严重后果，自觉按照程序依法依规开展工作。（二）结合高校自身特点，建立健全内部会计控制体系内部会计控制体系，指高校依据会计法和内部会计控制规范，以及国家财经相关制度，对各项经济事项的确认、计量、反映等各环节所形成本行业内的系统性规定。它
13、要求高校必须按照制度和规定执行，从而提高会计信息质量，保护财产的安全、完整，维护社会主义市场经济秩序。（三）充分重视内部会计控制中“人”的影响因素“人”是实施高校财务内部控制的关键因素，内部会计控制是由人去履行的，并受人的制约。高等学校内部会计控制的失效、财务风险的产生，其行为主体都是人（指高等学校从管理层到有关业务经办人员）， 因此要充分重视内部会计控制中“人”的因素，把内部控制工作落到实处。（四）依据法律法规，建立完善的监督和评价机制高校应健全内部审计机构，加强内审的独立性，建立经济事项业务的监督检查制度，确保事前、事中、事后全方位立体监督，这不仅是国家两个规范的要求，也是会计法和审计法中
14、“建立由单位内部会计控制、政府监督和社会审计监督组成的三位一体的会计监督体系”的要求。除了进行监督外，还必须对内部会计控制作出有效的评价，并提出合理化的意见和建议，如：成效显著的内部机构和人员提出表彰建议；对违反内部会计控制的内部机构和人员提出处理意见，并上报学校校长办公会。内部会计控制评价为内部会计控制过程的最后阶段，在内部会计控制全过程中有着十分重要的地位。（五）内部会计控制与其他内部管理控制有机结合进入信息时代，高校当务之急需要运用现代化管理方式，加强内控信息化建设。除了与财务融合外，还应和内部会计控制与其他内部管理控制密切联系，彼此相互渗透，相互依赖。内部其他管理控制与内部会计控制相辅相成，如果离开内部会计控制，管理是不完整的，容易造成管理漏洞。Reference：1 河南5所高校被审计出逾8亿元违规资金OB.新华网郑州，2011-11-25.2 乌鲁木齐市一高校出纳挪用205万公款豪赌OB.亚心网讯，2011-10-13.3 凌宁波.朱凤荣.我国高校内部会计控制探析J.财会通讯，2006（2）.4 刘艳华.高等学校内部会计控制保障措施研J.会计之友，2008（3）.责任编辑：方 晓 -全文完-
