从“放权让利”到“制度创新” 王莹【Summary】20世纪80以来，广东国有企业改革先后经历三个阶段，呈现出由“放权让利”到“制度创新”的总体特征作为由中央政府主导的重大改革，广东的国有企业改革是在中央宏观决策部署下的地方实践但是，作为“先行一步”的广东，改革具有鲜明的地方特色在30多年的改革历程中，中央和地方始终互相促进，这种良性互动，成为广东国有企业改革推进的关键因素Key】国有企业改革：放权让利：体制创新：广东中国的改革开放是由体制改革和对外开放的双轮驱动共同推进的在中央“放权”与广东“要权”的共同推动下，中发[1979]50号文出台，中央赋予广东“特殊政策、灵活措施”此后，广东对外开放得风气之先，外贸外经独占鳌头，外向型经济逐渐成为经济重要组成部分与此同时，作为经济体制改革中心环节、计划经济微观基础的“国有企业”绝非原封不动，而是在艰难地进行着改革本文从历史的角度梳理广东国有企业改革的历程，兼论中央“一盘棋”和地方改革实践的互动关系一、20世纪80年代围绕“放权让利”进行的改革改革开放前夕，在财政困难、发展要加速、改革要推动的背景下，中央开始关注经济管理体制改革的问题。
与此同时，各地把工业企业管理体制集中过多、统得过死的问题陆续反映到中央，提出强烈的“放权”诉求1979年4月中央工作会议上，广东省委书记（时设第一书记）王全国提出：“这么大的国家，这么大和复杂的经济规模，一切集中于中央，是办不好的主要问题还是权力过于集中，地方权力过小这个问题不解决，扩大企业的自主权也是难于解决的地方没有多大权力，还有什么权力分给企业呢？”广东的反映引起中央重视中央确定以“放权让利”为核心的国有企业改革基本思路，即给企业一些自主权一）扩大企业自主权中央层面决策出台以前，广东清远县已经在探索试点1978年第四季度，清远氮肥廠等4家国营工业企业实行“超计划利润提成奖”，从超过计划上缴的利润中提取一定比例的奖金，用以奖励企业职工，奖金与企业的经济效益挂钩次年4月，清远扩大改革步伐，对工业管理体制进行改革：撤销8个工业主管局，由县经委直接管理企业的人财物、产供销；上级部门向企业布置任务，统由经委一个口下达，县经委把一部分权限下放给企业广东、四川等地方扩权探索得到全国企业热烈响应，引起了中央的关注1979年5月，国家经委、财政部等6个部门确定在北京、天津、上海8个企业进行扩权试点。
7月13日，国务院印发《关于扩大企业经营管理自主权的若干规定》等五个文件这批文件为各地的扩权改革提供了政策依据，随后各地各部门组织试点清远的探索虽然获得中央政策上的支持，但是，具体的做法在广东还是争论不休直到1979年8月，广东召开全省工业交通工作会议，省委第一书记习仲勋、省革委会主任刘田夫肯定了清远经验1980年3月，全省近1000家企业推行了超计划利润提成奖1980年8月1日，《人民日报》刊登文章，肯定清远改革工业管理体制经验清远减少企业的“婆婆”，由县经委统一领导企业生产经营活这一做法引起了国家经委领导的重视，认为是对县级工业管理体制的一项重要改革，并向国务院做了反映在1981年召开的全国工业体制改革座谈会上，清远的改革作为典型得以介绍和肯定随后，国务院发文推广清远经验，指出清远经验不仅在广东省具有普遍推广的意义，也在全国具有推广意义扩大企业自主权的改革遇到了多发或滥发奖金、不完成国家调拨计划等等新问题当时农村实行家庭联产承包制效果显著，成绩突出国有企业开始探索仿效农村搞经济责任制从1981年10月起，国务院要求全国工业企业实行经济责任制，强调责、权、利相结合，强调企业对国家的责任，确保“国家得大头”。
经济责任制基本上是政府与企业“一对一”谈判的方式决定的，是一企一策，企业之间苦乐不均，经济责任制难以为继随着实践的发展，扩大企业自主权、经济责任制等改革的积极作用逐步为其内在的缺陷所抵消，形势要求必须探索新的改革路子二）从两步利改税到承包经营责任制为体现平等竞争，国家于1983年实行利改税，把企业向国家上缴利润改为交税1983年首先实行利税并存，对国营企业所创利润，先征收55%的所得税，剩下的45%再在企业与国家之间谈一个分成比例广东省从1983年6月起，对国营企业实行第一步利改税，在中等城市小型企业的划分标准、核定企业留利水平和人均留利额三方面比全国更放宽一些1984年10月1日起，国营企业试行第二步利改税改革，从利税并存过渡到完全的交税除了征收所得税以外，还设置一种调节税，以解决因为价格和政策因素造成的苦乐不均第二步利改税主要是为了保财政，因税率过高，企业新创利润大部分被国家拿走，影响企业积极性，各地抵触情绪强烈广东部署第二步利改税，与此同时，广州、佛山等地已经开始实行盈亏包干，省属大型企业比如广州港、韶钢、广钢已经实行了盈亏包干因此不能贸然改变政策，允许继续包干，实行一定四年不变的承包制，韶钢第二年实现扭亏为盈，广钢当年实现扭亏为盈。
韶钢、广钢的成功经验给予了广东省继续推行盈亏包干的极大信心中央也肯定了广东的盈亏包干，认为：继续沿用盈亏包干制的广东、吉林，企业经济效益保持了较好的增长势头，两者实施效果的反差，导致利改税很快被承包制取代1986年11月，国家体改委下发《实行企业经营责任制试点意见》，提出推行多种形式的经营承包制，确定在沈阳、重庆等6个城市试点这表明国家决策层面的第二步利改税被放弃，承包经营责任制开始实施1987年4月，国家经委召开全国承包经营责任制座谈会，总结广东、吉林等省承包经验，决定在全国推行承包经营责任制承包制在广东普遍推行，各地进行了多种形式的承包制探索，显示了地方实践的丰富性截止1988年底，全省已有1931户国营工业企业实行承包，占企业总数94.4%1990年第一轮承包结束后，多数企业签订了第二轮承包协议 承包制使企业真正从自己的利益上关心发展生产、改善经营、提高效益但是，以承包经营责任制为主企业扩权、政府让利的思路存在很大的局限性，是一种浅层次改革，体制没变，结构没动，改变的只是计划经济模式下政府对国有企业的管理办法，它能解决的问题很有限因此，不论放权让利、两步利改税还是承包制，都是在传统计划经济体制下逐步引入市场机制的改革，其作用虽有目共睹，但改革效果却不甚理想。
虽然主导改革方向的决策权在中央，但被赋予为市场取向探路的深圳已经在国有企业所有制等体制问题上取得一定突破三）股份制试点广东除了贯彻国家出台的方针政策等“必选”动作外，积极发挥改革开放的“窗口”和试验区——深圳经济特区的作用，进行一系列先行性探索，具有制度创新的就是股份制试点1983年，国务委员兼国家经济委员会主任张劲夫到重庆嘉陵摩托集团搞股份制试点，时任国务院领导人对此很积极，要求“此事由体改委牵头，北京、上海、深圳等地都要试点”1983年7月深圳成立股份制企业——宝安县联合投资公司1986年10月深圳市决定在深圳发展银行、万科企业、金田实业等6家大型国有企业进行股份制试点为此，国家体改委专门组织工作组来深圳考察，肯定和支持了这6家国有企业的股份制改革1987年5月，深圳发展银行向社会发行首批1000万元的股票，不料遭到“冷遇”政府动员党政干部带头购买，仍然只完成计划的79%，其余的只好动员几家国有企业认购处于起步阶段的股份制改革引起管理部门和理论界不同看法，产生了姓“社”姓“资”的争论，股份制试点进展缓慢据不完全统计，广东这时期股份制试点企业中有1000多家企业发行股票、债券，筹集基金8.5亿元，大部分都是在企业内部发行，在社会公开发行约50多家，且多是国有小企业、集体企业和乡镇企业。
直到1990年底，承包经营责任制受困，股份制试点才开始出现新的转机1992年2月底，国家体改委、国务院生产办在深圳召开股份制企业试点工作座谈会会议认为，企业没有法人地位，企业无法自负盈亏企业搞不好不能破产，兼并遇到地区和部门阻拦主张搞股份制，认为世界各国都是搞股份制4月24日，国务院批转座谈会情况，赞成扩大股份制试点，但做了限制，向社会公开发行股票（不上市）的股份制试点只在广东、福建、海南三省进行，公开发行股票并上市交易试点只在上海、深圳进行，未经国务院批准，其他地方不得公开发行股票和设立证券交易机构股份制探索性实践虽然只是深圳、上海等很小范围的试点，但是深圳的地方实践为国有企业改革的制度创新探索出一条行之有效的路子，为日后大规模的改革做好了准备至1990年底，深圳累计公开上市发行股票2.7389亿元，除国家直接控制约占60%左右，个人可以转让股权保守估计，市场价值大约11.5亿元左右，相当于深圳个人储蓄存款余额的1/4二、20世纪90年代启动以制度创新为核心的改革1991年9月中央工作会议专门研究如何搞好国有企业问题中共十四大确立社会主义市场经济目标以后，国有企业改革的思路打开了当时的有效途径是建立现代企业制度来实现公有制与市场经济相结合。
中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“建立现代企业制度，是我国国有企业改革的方向这是国有企业走向市场经济的桥梁广东贯彻实施了现代企业制度试点、优化资本结构试点、国有企业三年改革脱困等“必选动作”，同时形成了顺德产权制度改革、深圳建立国有资产管理体制等颇具地方特色的实践模式，为全国的国有企业改革提供了借鉴和启示一）现代企业制度试点1993年12月全国经济工作会议上，国务院总理李鹏提出“明年（1994年）要认真组织100家国有大中型企业建立现代企业制度试点，总结经验”国务委员、国家体改委主任李铁映主持这项工作广东贯彻中央部署，1994年8月，广东选择250户企业（1996年调整为187户）开展建立现代企业制度试点工作试点企业完成了清产核资、产权界定、资产评估、债权清理等基础工作，采取多种形式进行了改制，确定了一批国有资产运营机构，在增资减债、调整企业负债结构方面有新的突破这批试点企业是广东省建立现代企业制度的先行者和探路者，对于解决国有企业改革的重点难点问题起到了一定的示范作用，在1994年11月召开的全国建立现代企业制度试点工作会议上得到国务院点名赞扬。
上海、山东、广东等省市试点工作起步较早，在一些重点和难点问题上有思路、有措施但是现代企业制度试点缺乏实质性的效果，并没有得到全面的推广二）列入国家优化资本结构第二批城市企业破产是市场经济的常态，但在中国是一个极难的问题，企业“退”比“进”难，“死”比“生”难，国有大中型企业破产更是难上加难1994年2月，国家经贸委选择18个城市进行“优化资本结构”试点，试点内容可概括为：“增资、改造、分流、破产”鼓励企业有生有死，优胜劣汰广东没有城市入选第一批试点1996年，国务院试点城市增加到50个，要求优化资本结构要有实质性进展，破产企业“资产变现、关门走人”，严防“滥破产、假破产、真逃债”不管是搞引进，搞合资、对外谈判，试点城市、试点企业地位很高另外，试点城市优惠政策较多，改革的阻力减少广东积极向中央争取，力陈广东国有企业包袱大、任务重，第二批城市不能没有广东广州、深圳、佛山、汕头、韶关、湛江6个城市列入优化资本结构试点城市6个城市共有186户国有企业共核销银行呆坏帐39.08亿元其中，32户企业依法破产，消灭累计亏损15.98亿元；133户企业被兼并，免除企业历年欠息25.25亿元；21户企业实施减员增效，安置职工12153人。
三）国企三年脱困改革1997年、1998年是国有企业最困难的时候广东国有企业陷入大面积亏损，相当部分企业处于破产倒閉边缘1997年末，全省1061户国有大中型企业，亏损企业482户，占45.17%，其中资不抵债达350多户国家核定的重点脱困企业2350户，广东占143户，比重占全国第一。