莫迪执政以来印度的政治经济改革 陈金英Reference：莫迪执政以来，将“发展”与“治理”作为印度政治经济改革的主题在经济领域，莫迪相继提出“印度制造”、“数字印度”等战略，推动本国转型为制造业大国，并辅之以土地、劳动力、商品服务税方面的改革来促进经济增长；在政治领域，莫迪政府出台提高官僚机构效率、加强行政权威的行政改革措施，以实现“善治”的目标2014-2015年印度的政治经济发展表明，莫迪政府面临着官僚机构效率有所提高但政府能力不足的挑战，未能在主要经济改革议题上实现突破能否超越选举政治的压力和构建更具合作性的中央地方关系是未来印度经济改革的主要决定因素Keys：印度问题莫迪印度经济改革2014年5月，莫迪领导的全国民主联盟政府经由印度第16届人民院大选产生，成为1984年以来印度的首个多数党政府印度人民党的多数地位及莫迪本人创造的“古吉拉特模式”使印度国内外对新政府寄予厚望提高政府效率、经济增长、创造就业、提供水和电等基础设施等有关“治理”和“发展”的议题成为莫迪在竞选时及上台后的主要政策导向本文梳理莫迪执政以来的印度政治经济改革现状，并对莫迪政府的改革成就及未来政策走向进行分析。
一、以“发展”为导向的经济改革莫迪上台后，很快提出放松管制和进一步对外开放，尤其是提高外国资本在相关行业的比例限制2015年9月25日，莫迪在独立日庆典演讲中首次提出“印度创造”战略随后，政府成立了由莫迪及数位内阁部长、各邦及产业界领袖共同参加的工作组，负责“印度制造”战略的具体规划该战略的重点是在经济发展的25个产业领域创造就业并提升技能，这些产业领域分别是汽车制造、汽车配件、航空、生物技术、建筑、国防制造、电力机械、电子、食品加工、IT、皮革、媒体及娱乐业、采矿、石油开采、医药保健、港口和航运、铁路、可再生能源、高速公路、太空、纺织服装、火力发电、旅游服务、体育健身具体的政策涉及鼓励外商直接投资、促进创新、保护知识产权、基础设施建设等方面印度制造”战略的出台是莫迪政府将印度打造为制造业大国的一项重要战略1991年市场改革以来，印度经济增长迅速，形成了以服务业为核心的经济发展模式，但其制造业规模始终维持在较低水平2015年，印度制造业产值在GDP中所占比重仅为16%，相形之下，中国超过35%印度政府预计有望通过“印度制造”战略，在2025年将制造业占GDP的比重提高至25%制造业发展不足，印度政府亟需创造就业机会，以应对庞大的就业人口和劳动力大军；随着中国的产业转移，人口结构发生变化，低成本劳动力的优势不再，印度的劳动力成本优势开始凸现，而莫迪本人也是一位坚定地推动发展的领导人。
这些都被认为是“印度制造”战略出台的背景在提出“印度制造”战略后，莫迪频频在诸多国际场合强力推销，吸引外国资本对印度的投资，旨在使本国成为继中国之后的制造业强国除“印度制造”外，莫迪还提出“数字印度”战略，同时启动了于2017年建成100个“智慧城市”的计划为实施“印度制造”战略，莫迪政府围绕土地、劳工和投资制度进行了改革第一，修改征地法案2013年，印度议会通过《土地征收、修复和安置中公平补偿和透明性权利法案》（简称《土地征收法案，2013》），取代1894年的《土地征收法案》，规范土地征收及为征地对象提供补偿、修复和安置的原则和程序法案的目的在于为公私合作关系模式驱动下的大规模工业化进程中的土地征用制定规则，并将透明度原则引入为兴建工厂、建筑、基础设施而征收土地的程序之中征地法对“公共目的”的范围和“土地所有者”及限制征收的范围进行了界定，规定当政府基于公共目的对土地进行直接控制时，无需土地所有者的同意但在政府基于公共利益为私人企业征收土地时，应在事先通过知情程序，征得不少于80%的受项目影响的家庭同意；在公私合作项目的土地征用中，至少要获得70%的受影响家庭的同意此外，这一法案还对土地征用后的补偿和安置作出了规定。
由于这些苛刻的同意条款，有批评者指出，该法案明显有利于土地所有者，忽略了真正需要经济适用型住房的穷人的需要，以及处于贫困边缘的群体对于医院、学校、就业机会、基础设施和企业的需要除此，有批评者认为，该法案还规定每个地区征用的土地中，肥沃土地的比例不得超过5%，这最终也会导致失败如经济学家阿玛蒂亚·森认为，企业通常寻求在城市、河流、海岸线、高速公路和其他具备相关要素的地方发展尽管肥沃的土地有更高的产出，但是工业能够生产更多的产出世界工业化以来的历史证明，几乎所有先进的工业化城市在历史上都曾经是肥沃的土地之所在工业化的趋势是更多的劳动力将转移出农业研究者认为，无论是让投资者无法轻松地兴办企业，抑或使企业主购买土地更为困难，印度政府都在实质上阻碍了工业化这既无助于保证社会公平，也难以实现资源的有效使用莫迪政府认为，国大党的土地法案中的某些条款，例如80%同意的条款，致使私人企业想获得土地几乎不太可能，这导致投资和发展项目进展缓慢2015年初，莫迪政府提出土地法案修正案，放松征地条款修订后的征地法案将与国防、农村基础设施、经济适用房、工业通道和基础设施、社会基础设施相关的土地征用排除在同意条款和社会效应评估条款之外。
新法案被国大党指责为违背穷人利益，为资本家服务，因而未能在印度人民党居少数地位的联邦院获得通过第二，修改劳工法律体系，提高在印度经商的便易程度，以大幅度吸引外资印度与劳动雇佣相关的法律体系共包括45部联邦法律和150部左右各邦政府制定的法律，其中最受关注的是1926年的《工会法》、1947年的《劳资纠纷法》和1948年的《工厂法》等1991年以来的经济自由化和私有化改革总体上未曾对劳动力市场的规制产生明显影响国际社会普遍认为，印度的劳动法律体系内容庞杂且相互冲突，其劳工标准甚至较大多数经合组织国家更为严苛例如1926年的《工会法》规定，任何7个人即能够注册成立工会组织，而该组织中的成员或领导无需是企业员工法律并未规定应通过投票或其他方式确立工会组织对于工人的代表性问题这便导致了在同一企业中可能存在多重工会组织及彼此之间竞争的问题工会组织中的不民主现象带来了工会及其领导人的许多无法解释的行为随着规模和雇佣人数的扩大，企业受到的法律规制相应增多例如，雇佣10人以上的企业受现行《工厂法》制约，其管制范围包括安全、女性雇员等方面的问题如若雇佣数量超过20人，该企业应根据1970年《劳动合同法》的规定，在雇佣合同工之前须征得政府的同意，同时还应受1952年《雇员储备基金及杂项法案》（Employees Provident Funds and Miscellaneous Provisions Act）的管制，为雇员提供相应的储备基金；雇佣人数超过50人，企业便必须向其雇员提供健康保险，并且应在1947年的《劳资纠纷法》（Industrial Disputes Act）框架下调节劳资冲突。
而根据该法规定，当雇佣人数超过100人，企业在未经政府许可的情况下不得解雇工人，甚至是不得调整工人岗位、改变工作环境或是对工作设施进行技术升级即使企业已接近破产或工人的生产率严重过低，该法令仍然有效对于这些自殖民地及计划经济时期遗留下来的严格的劳工制度是否限制了制造业领域的投资仍然存在诸多争议但国际投资机构普遍认为，鉴于招聘和解雇方面的严格管控，印度多数企业被迫保持较小的规模咨询机构麦肯锡的一项调查显示，2009年，印度制造业中84%企业的雇佣人数少于50人世界银行的一份报告也表明，印度的劳动法使其成为全球管制最为严厉的劳动力市场之一，“尽管劳动法的相关规定旨在提高工人福利，但事与愿违，大多数企业因惧怕触犯劳动法而宁愿不扩大生产规模 劳工政策的改革是印度最具政治风险和争议性的改革之一莫迪政府的劳工政策改革的重点是修订三部与劳动雇佣制度相关的法案，其分别为1948年的《工厂法》，1961年的《学徒条例》和1988年的《劳动法》，目的在于增加管理层和雇主的灵活性其中后两部法律已获议会两院通过《劳动法》修改的内容主要是将小型企业的定义由之前的雇佣人数在10人到19人之间提高到10人到40人之间，这使得小型企业免于受其监管的法律从之前的8部增加为16部。
《学徒法》的修改主要是扩大企业生产车间中能接受的学徒数量，根据工作性质引入非技术工人型学徒修改后的法律废除了“公司必须吸收一半以上的学徒作为其正式员工”、“违反该项法律的企业领导面临监禁处罚”等条款，企业可吸收其员工总数2.5-10%规模的学徒工；雇佣超过5人以上的企业都有资格吸收学徒工关于学徒工的薪资水平，修改后的法案将其与半熟练工人的工资挂钩印度劳动就业部部长纳兰德拉（Narendra Singh Tomar）称，目前印度共有49万学徒工人，新法实施后，这一数量将扩大至230万《工厂法》修正案将制造业中工厂的规模从之前的10人（使用电力）和20人（未使用电力）分别增加到20人和40人；法案废除了不允许女性操作特定机器、靠近开棉机工作两个条款，并对禁止女性在夜间工作的条款进行了修订；将企业加班时间从先前的每季度50小时增加到100小时；在涉及到公共利益的领域，加班时间从75小时增至125小时；与此同时，将工人享受带薪休假权利的最低工作期限从240天降至90天该法案于2014年11月在人民院获得通过后，因在联邦院遭到反对党的反对而被搁置根据印度宪法的规定，与劳动相关的立法属于联邦和邦政府的共有权力。
莫迪政府有意通过印度人民党在地方上的实践产生示范效应，推动全国范围的劳动雇佣制度改革2014年，印度人民党执政的拉贾斯坦邦修改了《劳动争议法》，将企业需征得政府同意才能解雇工人的规模从100人扩大到300人第三，税收制度改革早在2000年，印度政府便开始讨论将实行统一的商品服务税（Goods and Services Tax，简称GST）由于害怕税收流失而导致中央政府与各邦政府因税收发生分歧，这项改革方案遭到地方政府的反对2008年，辛格总理曾提出两年内在印度实施统一的商品及服务税体系的增值税税率计算法，但这一目标未能实现莫迪上台后，将2016年4月设定为实施商品服务税的最后日期商品服务税是对印度所有进出口的商品和服务征收的间接税该法案旨在简化税收管理，以统一的联邦税取代29个邦征收的多种复杂税，消除多样的、高额的、多重的邦与邦之间的税，包括抽税和双重征税，并提高中央政府和各邦的税收此项税制改革还将对运输、材料存货和产品库存产生积极影响，尤其是在跨境贸易方面，能够通过避免监管检查点来简化各邦间的进出境活动据一些经济学家预计，印度实施统一的商品和销售税，可将其国内生产总值增长率提高1%-2%。
由于商品服务税法案涉及到宪法相关条款的限制，又称宪法第122条修正案，需议会两院不少于三分之二的议员出席并投票，同时在两院分别获得投票议员半数以上的同意方能得以通过2014年12月，莫迪政府提出该法案，并于2015年5月在人民院通过在联邦院中，印度人民党领导的全国民主联盟仅占61席，而包括国大党在内的强硬反对派有113席，其余61个席位还有赖于印度人民党的争取这就意味着没有国大党的支持，商品及服务税法案不可能通过2015年9月，印度财政部长阿伦·贾特里（Artm Jaitley）宣布，因缺少政治支持，政府放弃召集议会特别会议批准商品服务税的计划目前该法案搁置在联邦院根据印度议会的工作流程，被搁置的征地法案和商品及服务税法案最早只能于2016年初才可再度交付联邦院讨论通过倘若届时仍无法通过，莫迪政府只能寄希望于2017年联邦院改选后各党席位发生变化但即使如此，印度人民党政府也无法保证能最终通过这两部法案二、以“善治”为目标的行政改革根据世界银行全球经商便利指数的排名，2014年，印度的全球排名居130位排名前30的经济体并非因为监管很少，而是它们允许“高效和透明的企业和市场功能”存在。