贸易便利化视角下的中国原产地规则改革建议 厉 力一、贸易便利化与原产地规则的基本理论（一）贸易便利化的涵义随着经济全球化浪潮的不断高涨，贸易便利化( trade facilita-tion)成为国际经济的一个关键性议题世界贸易组织( WTO)等政府间和非政府组织纷纷加入研究行列，共同向着实现更简便、更协调的国际贸易程序这一目标而努力由于不同框架关注贸易便利化议题的内容各不相同，迄今在世界范围内尚无一个被普遍接受的统一定义（详见表1）2005年6月世界海关组织( WCO)理事会通过了《全球贸易安全和便利的标准框架》，将贸易便利化概括为海关程序的简化及标准化，同时将贸易便利化与贸易安全紧密联系在一起，力求两者的平衡二）原产地与原产地规则的概念原产地与商品归类、海关估价作为海关的三大技术对海关程序的便利化起着至关重要的作用：原产地规则( ruleS of origin，ROO)指判定进出口货物原产地的标准和方法，是一个国家（地区）判定一项产品的原产地而普遍适用的法律、法规及行政裁决的总称原产地规则既包括用以判定进出口货物原产地的技术标准和规范，也包括各种原产地管理措施目前，国际上已形成了原产地规则的基本要素，例如，完全获得标准、税则归类改变标准，加工增值标准、加工工序标准，以及原产地认证及核查的基本操作程序等。
由于原产地规则作为各国（地区）贸易政策配套工具所具有的政策敏感性和技术复杂性，各国（地区）的原产地规则不尽一致用相同的原材料按照同样的加工工序在不同国家（地区）生产的货物，按不同国家（地区）的原产地标准判定可能会得出不同的原产地结论，而拥有不同原产地的产品将享受不同的进口关税及相关待遇这对国际贸易的便利化要求形成了巨大阻碍鉴于此，20世纪50年代以来，国际上对各国（地区）原产地规则进行协调的努力从未间断自20世纪90年代起，世界贸易组织( WTO)一直致力于制定一套在世界范围内适用并具有普遍约束力的原产地规则三）原产地规则的国际协调自《关贸总协定》于1947年初创以来，随着国际贸易的发展，原产地规则演变成为各国实施贸易政策的重要配套工具国际上逐渐形成了优惠和非优惠原产地规则两大体系无论是优惠原产地规则，还是非优惠原产地规则，其主要目标，都是确保各国贸易政策措施的有效实施1953年，国际商会(ICC)向GATT各成员方散发了关于判定制成品“国籍”的统一定义提案并提出了实质性改变的概念这是国际上协调原产地规则的首次尝试由于各国立场分歧明显，国际商会的提案最终未能得到GATT采纳《关于简化与协调海关制度的国际公约》 （简称《京都公约》）于1973年5月19日由海关合作理事会( CCC)主持制定，形成了一套简单、实用、有效和可预见的海关制度统一规则。
其中，《京都公约》 ( 1973)中的原产地规则在《京都公约》(1999)中得以保留，并被转换为专项附约十，分为3章，涵括原产地规则、原产地证件和原产地证件监管三大部分20世纪80年代末起，各种优惠贸易安排（包括区域贸易安排）如春笋般涌现，各种多边配额安排（例如，多种纤维协议和钢材出口自动限制）滋生了大量的国际货物原产地争端，同时各国反倾销措施的滥用都令各国政府强烈意识到长期缺乏国际社会协调一致的原产地规则的消极后果因此，在乌拉圭回合谈判的后期，各成员方经过深入磋商最终达成了《原产地规则协定》，并将其列入WTO《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》然而WTO《原产地规则协定》仅作出了一些指导性的原则规定，其适用于具体产品的协调文本由于各成员方的利益分歧较大，虽历经16年的努力至今仍未达成也就是说，原产地规则实际上并不存在有约束力的国际多边协定二、审视欧美等发达国家对原产地规则便利化的定位（一）贸易便利与贸易保护：便利是口号，保护是本质原产地规则的出现本缘起于贸易便利化的需要而近50多年来的国际努力也一直致力于形成一套类似于《商品编码与协调制度》的原产地协调机制，便于国际贸易交流与发展然而，原产地规则是目前国际上唯一没有达成国际多边协定的贸易规则，也是各国仅剩的能合法援用于贸易保护的救命稻草。
美国的原产地规则一向以严格著称，尤其体现在纺织和服装行业、汽车行业对这两大行业，美国无论在非优惠原产地规则中还是在北美自由贸易区等优惠性原产地规则中，都专门打造了更加严格的规则例如，对于很多纺织品，美国采用了加工工序标准，并规定产品从纤维开始就必须选用美国原产品并在美国进行之后的所有加工生产，这样的成品才能取得美国的原产地资格2008年美国的金融危机爆发，迅速提出了“购买美国货法案”，并加大对他国产品进口的限制，以此保护本国不断出现亏损问题的企业2010年希腊等欧盟成员国的债务危机，迫使欧盟缩减了国外采购规模，转向对本国产业的扶持之前，欧美过往所高调提倡的贸易便利化问题已经不是时下的关注重点他们如今更多关注的是如何保护本国产业的生计和发展对便利的要求只不过是这些发达国家在本国经济蓬勃发展时，内部需求不足、对外资源需求增加时的一种伎俩根本目的在于通过打开其他国家的贸易大门获取发展中国家的廉价能源和劳动力资源以及广阔的市场，满足本国的生产和消费需要发展中国家在制定和实施原产地规则时，应注意两点关系：第一，不能仅关注于我们所制定的规则是否与国际规则接轨，更应关注自身的产业和经济特点，关注规则对本国企业和产业的保护功能与效果。
第二，不仅重视外国产品在进口到我国时所享有的便利化权益问题，同时应重视本国产品出口到他国所应享有的便利化权益问题二）贸易便利与贸易安全：对出口强调便利，对进口强调安全2001年的美国“9·11”恐怖袭击事件发生以后，以美国为代表的发达国家，为应对国际恐怖主义安全威胁，将贸易安全的职能进行了强化在发展中国家刚刚兴起贸易便利化意识和行动的时候，欧美等发达国家已经开始开展贸易安全的系列措施以美国为例，美国海关为落实贸易安全的要求，实施了一系列新的海关监管制度，包括集装箱100%查验制度和集装箱安全倡议( CSI,container security initiative).在原产地规则方面，美国要求所有原产于外国的货物或其包装必须附有原产地标记，以便美国的“最终购买者( ultimate purchaser)了解该商品的真实原产地，否则便不能顺利对美出口该规定是强制性的，且原产地标记必须在显著位置上标示，并使之尽可能清晰、牢固和永久若进口货物的原产地标记不正确，美国海关有权在应缴关税外额外征收10%的税款，或者扣留货物及其容器直到进口人在海关的监管下将货物出口、销毁或贴上正确的原产地标记为止。
同样的规定在日本、欧盟也存在着，只不过日本和欧盟是部分进口产品提出了原产地标记的强制性规定，严格程度相对低于美国美国、欧盟和日本对原产地规则的实施总体情况可归结为：对他国的进口产品实施苛刻严格的规则，对本国的出口产品尽量提供便利条件凶此，我国在制定和实施规则时，也应该平衡贸易安全和贸易便利的关系做为一个负责任的大国，我们应该顺应国际贸易的发展趋势提供贸易便利的条件，但是我们的贸易便利同样要以贸易安全为前提，同时要注意对本国出口产业的利益保护三、我国原产地规则在便利化方面存在的主要问题本部分的论述前提是要明确贸易便利化对原产地规则提出的具体要求：一方面，易于企业和使用者获得并理解；另一方面，实现优惠的成本较低，至少小于最终获得的优惠额根据这一前提，本文通过审视我国现有的原产地规则，发现存在以下问题：（一）制定阶段：规则具体内容间缺乏协调性我国的原产地规则体系由非优惠性原产地规则和优惠性原产地规则共同构成非优惠性原产地规则适用于所有国外进口的产品，由《中华人民共和国进出口货物原产地条例》和《关于非优惠性原产地规则中实质性改变标准的规定》规范，优惠性原产地规则主要体现在与其他国家或地区达成的区域贸易安排中，其目的是判定一项产品是否来源于特定的国家并享受优惠待遇。
目前我国已签署并实施的优惠性原产地规则共有11套我国目前已签署的各自贸协定的原产地规则在执行要求和原产地标准方面差别较大各区域贸易安排下的优惠原产地规则都不尽相同，而各优惠原产地规则与非优惠原产地规则又是完全不同的这种复杂的原产地规则立法状况既给企业掌握和运用原产地规则带来了不便，也给海关统一执法带来了挑战1．我国原产地规则内容不协调的具体体现首先，非优惠性原产地规则与优惠性原产地规则的法律框架有很大差异非优惠性原产地规则在进行实质性改变判断时是以税则归类改变标准为主，增值百分比标准和加工工序标准作为补充标准以清单的形式另外规定辅助标准仅包括微小加工，包装规则，附件、备件和工具，中性成分而优惠性原产地规则的辅助标准更加复杂，还增加了累计标准、直接运输、微小含量等其他标准，在实质性改变标准的设置上，也要严格于非优惠性原产地规则（具体见表2）其次，各优惠性原产地规则的具体内容也不尽一致如中国一东盟自贸区、中国一智利白贸区、中国一巴基斯坦白贸区、中国一新加坡自贸区、亚太自贸协定等早期签署的自贸区协定大多以一刀切的方式设置增值百分比标准而中国一新西兰自贸区、中国一秘鲁自贸区和中国一哥斯达黎加白贸协定则以税则改变标准为主要标准，辅以少量的增值标准和加工工序标准作为补充。
此外，各优惠原产地规则所制定的产品特定原产地规则所涵盖产品的数量有巨大差别如中国一巴基斯坦白贸区协定暂未制定产品特定原产地规则清单，中国一新加坡白贸协定的产品特定规则清单涵盖了约526个六位子目的产品，而中国一哥斯达黎加自贸区协定在产品特定规则清单中以世界海关组织(WCO)的《商品名称及编码协调制度》(HS)的商品分类为基础，对所有号列的商品逐一制定产品特定规则，涵括所有的5052个六位子日（具体见表3）2．原产地规则缺乏协调性的消极影响第一，增加政府机构管理和企业使用的成本各原产地规则的一般规则及产品特定规则清单各不相同且日益繁复，不易于进出口商等规则使用人的理解；复杂的原产地规则也增加了海关和签证机构的管理难度，增大了行政成本为享受优惠，企业必须熟悉各种原产地规则，从而额外增加了企业的交易成本，这也导致自贸协定的利用率不高，成员方之间的贸易潜力没有得到充分挖掘第二，背离自贸区的建立初衷如果分别与我国签订自贸协定的两个国家在地理上相隔较近（如智利和秘鲁都处于南美洲），但却使用不同的优惠原产地规则模式（中国一智利自贸协定使用第一种模式，中国一秘鲁自贸协定使用第二种模式），鉴于上述两种模式的标准迥异，有可能影响我国出口企业的整体生产决策和采购计划。
企业无法以相同的方式在两个国家采购中间材料进行加工生产，难以获得规模性生产的成本效益，其进行议价的余地因而也变小如果企业认为获取自贸区原产地资格的成本将大于受益额时，就会面临两种选择：一是为同时获得在两个国家的优惠待遇铤而走险，进行原产地欺诈；二是索性放弃对自贸区原产地规则的利用意愿这种选择将背离自贸区建立的初衷——增进双方贸易交流与合作二）实施阶段：企业签证成本较高，签证机构网络布局不够1．政府机构长期行使优惠原产地证的签证权《中华人民共和国进出口原产地条例》第十七条规定，出口货物发货人可以向国家质量监督检验检疫总局所属的各地出入境检验检疫机构（以下简称为“质检部门”）、中国国际贸易促进委员会及其地方分会，申请领取出口货物原产地证书该规定明确了质检的签证机构与贸促会签证机构具有同等签发出口原产地证书的权力，该签证权涵盖非优惠原产地证书、普惠制以及各自贸区协定项下的优惠原产地证书但自2004年中国一东盟自贸区正式实施直至2009年，在长达5年的时间里只有质检部门单独签发各自贸协定项下的优惠原产地证书鉴于自贸区优惠贸易的发展和优惠原产地签证业务的增加，自2008年中国一新西兰自贸区协定实施起，出口货物。