新奥尔良应对气象灾害的启示 刘新宇/文经过飓风的教训，新奥尔良市的官员和民众认识到不能单方面依赖工程性措施来应对气候变化带来的灾害风险，更重要的是要运用非工程性措施——以湿地和海岸带保护为核心的生态修复，并且综合运用这两种措施来层层设防由于气候变化，沿海地区遭遇飓风、洪水和风暴潮等气象灾害的频率越来越高在大西洋上，从1905年至1930年，平均每年观察到6次风暴，其中4次飓风从1931年至1940年，每年的风暴数上升至10次，其中5次是飓风而从1995年至2005年，平均每年有15次风暴，其中8次是飓风从20世纪90年代初开始，海水升温后传递给飓风的能量已经显著增加，尤其是它带给强飓风的能量海水表面温度每增加0.5摄氏度，飓风活性就会大约提高40%从20世纪70年代初到本世纪初的30年间，北大西洋飓风的潜在破坏力几乎翻了一番，而太平洋西北部台风的潜在破坏力增大了75％同时，气候变化引起的海平面上升会导致潮位升高，使入海河流的河道比降下降，城市海堤和挡潮闸的防潮能力降低，城市排水系统自流排水困难，河流淤积加重而排洪困难，气象灾害造成的损失进一步加大。
在这种情况下，沿海地区防灾减灾设施的防护标准势必要提高，再加上全球资源价格上涨（带动建材等涨价）、拆迁成本上升等因素，用工程性措施应对气象灾害的代价在不断提高在卡特里娜飓风发生3年后，新奥尔良附近区域性的海岸堤防系统造价增加到最初估价的2倍甚至是10倍对此，沿海地区应当更多利用非工程性措施来应对气候变化带来的灾害风险，并且与工程性措施有机结合、综合运用，实现降低造价和保证应有防灾能力的两全本文将以新奥尔良的经验为例，来阐述相关策略生态破坏削弱新奥尔良市的防灾能力新奥尔良市属于美国东南部海岸的路易斯安那州，是墨西哥湾之滨的一座港口城市2005年的卡特里娜飓风暴露出该市防灾体系的重大缺陷，尤其是数十年来的生态破坏大大增加了城市的生态脆弱性经过这次惨痛的教训，该市政府和民众意识到运用湿地修复、海岸带保护等非工程性措施来应对气候变化的重要性由于气候变化等原因，墨西哥湾的飓风发生频率近年来在提高自1994年以来，该市每年都会遭受一次大型飓风的袭击2005年，气象部门命名的暴风就有26起，飓风就发生14次2005年8月29日早晨，速度高达50多米/秒的卡特里娜飓风横扫了整个新奥尔良市，摧毁了该市大量民宅；特别是以木板和铁皮为主要建材的黑人区民宅破坏尤为严重，有不少社区已被夷为平地。
同时，飓风引发的风暴潮使密西西比河与庞恰特雷恩湖水位大幅提升，造成市区75%的面积被洪水淹没，最大淹没深度达6米左右，最长淹没时间达7天以上新奥尔良市区的发电厂、排水系统和通讯电力线路全部瘫痪，全市一片狼籍，惨不忍睹据不完全统计，受卡特里娜飓风之害，新奥尔良全市死亡人口1000多人，受到严重损毁的房屋约12.5万处，为全市房屋总数的66%这场灾难暴露出新奥尔良防灾体系的重大缺陷，除了防洪工程本身的原因外（如防洪墙地基松软被洪水冲垮，风暴潮经过一个几乎不用的航道时威力增强了20%），几十年来的生态破坏更是难辞其咎由于过度的城市建设和农业开垦，许多湿地被抽干，一方面导致湿地对风暴潮的阻挡作用大大削弱；同时湿地在抽干的过程中下沉，使城市在面对来自海洋的灾害袭击时更加脆弱密西西比河冲积物经过千百年的沉淀，在路易斯安那州沿海形成了1. 3万平方千米的湿地，占全美沿海湿地的30%这些湿地对于减缓风暴潮的冲击力有着重大作用，它们可以减少巨浪形成时所需要的开阔水面，削弱洪水的冲力，吸收巨浪的能量， 使浪高降低大约4. 3千米宽的湿地，可以让浪高降低1英尺（约等于0 . 3米）但是，在过去70~80年间，由于密西西比河上的水坝拦截了冲积物，为配合油气开采等商业性活动开凿运河等原因，该州要年均损失近62平方千米的沿海湿地，其沿海湿地损失占到全美沿海湿地损失的90%。
在湿地面积损失的同时，水分抽干还会导致土地下沉；因此，新奥尔良市每年正以1/5英寸的速度下沉，其中10~20%的地区正在以每年1英寸的速度下沉密西西比河入海口的防洪堤已经比当初建造时下沉了整整3英尺，新奥尔良有些地区低于海平面达3米，大大增加了这座城市的生态脆弱性这足以解释，为什么2005年卡特里娜飓风来袭时，洪水会漫过并冲垮部分堤岸经过这次飓风的教训，新奥尔良市的官员和民众认识到不能单方面依赖工程性措施来应对气候变化带来的灾害风险，更重要的是要运用非工程性措施——以湿地和海岸带保护为核心的生态修复，并且综合运用这两种措施来层层设防综合运用工程性和非工程性措施层层设防在卡特里娜飓风之后，众多专家和官员都开始重视最大限度地将自然生态过程融合到防灾体系的规划设计中，同时将工程性基础设施的负面环境影响降到最低综合运用工程性和非工程性措施来应对气象灾害风险的主要原则包括：顺应自然水文地貌因势利导，让居民最大限度地向地势较高的地方集聚利用自然生态过程（例如从密西西比河引流）修复自然地貌（例如深水区与高地之间的阶梯式地形），从而最大限度地完善风暴潮防护之类的生态服务功能在城市建成区和交通干道，以社区为单位构建有利于防洪排涝的人工地形，包括梯地、圩田、运河、泄洪口、渗透性地面。
在既有设施修复和新建设施建设过程中，重视节能降耗、资源综合利用和减少受洪水袭击的几率在政策规划、设计、实施的每个环节，都最大限度地引入社区参与，集聚民众的智慧和力量，开展公私合作在一个综合性的防灾体系中，生态修复等非工程性措施和堤坝、防洪墙之类工程性措施之间并不是互相替代的关系，而是以一种互补的关系有机结合，层层设防，保护当地人民的生命财产安全在最外层，以近海岛屿作为抵御风暴潮的第一道防线；往内一层，以海岸湿地作为第二道防线；再往内一层，在沿海沿河处构筑自然的土丘脉阻滞洪水；最后一层才是防洪门、堤坝、泵站等硬件设施利用湿地和海岸带修复提高气象灾害应对能力的主要措施遭受卡特里娜飓风肆虐之后，湿地修复被作为一项紧迫的防灾减灾措施提上议事日程，包括用疏浚产生的污泥造地，装设水流控制设施，以及修建堤坝其中，湿地核心地带的保护和修复工程是重中之重因为，除风暴潮防护之外，它还能向人口密集区提供其他重要生态服务功能为防止再次受到风暴潮等灾害袭击，密西西比河入海口的部分现代化城区不得不废弃，而其中的相当大一部分将被恢复为湿地《新奥尔良市总体规划（2010年）》的第7章，专门就 “绿色基础设施”建设制定了详细计划。
其首要目标就是要维护与优化绿色基础设施网络，主要是堤坝内外现存湿地，具体措施包括：保证关于湿地与海岸带的土地利用规划与区划有利于湿地保护：路易斯安那州尚未划分出专门的湿地保护区域，就州层面的立法而言，湿地保护处于“无法可依”的状态所以，在城市层面就亟待制定相关土地利用规划与区划，从而鼓励人们保护湿地，包括全市范围内被分割的孤立湿地制订湿地保护法规及其实施体系：这要求有相关法规授权市政府采取湿地保护行动，针对距离湿地一定范围内的开发活动加强管制，要求其遵循一定的施工规范对上述范围内的既有建筑和设施，则需对其运行与使用加以管制，从而减少对湿地的干扰，提高其减缓洪灾的能力支持湿地保护组织收购土地上的部分权益，从而对湿地进行永久性保护：借助土地所有权和开发权的分离，地上权和地下权（如采矿权）的分离，私人土地上的自然区域能够通过自愿性的土地权益买卖加以保护土地所有者可以在保留土地所有权的同时将开发权让渡出去，让政府或公益性组织开展自然保护活动他们可因此获得政府补贴或土地税减免此类做法已经被纳入路易斯安那州海岸湿地保护计划（LouisianaCoastal Wetland Reserve Program），从农场主手中将农业开发权买下，来推进“退耕还湿”项目，为新奥尔良市提供了很好借鉴。
《新奥尔良市总体规划（ 2010年）》的第12章，专门针对抵御气象灾害冲击的适应性制定一系列具体对策，其中强调要优化海岸带保护的合作与实施机制，其主要措施包括：在海岸带保护事务中，完善市政府和其他联邦、州、基层政府机构的合作：要在湿地或海岸带进行开发活动，审批程序异常复杂，而政府机构间的密切合作有助于主管部门的决策，并为开发者和其他社区利益相关者提供便利保证对基层政府和社区海岸带保护行动的资金支持力度：湿地保护行动可以从碳汇项目等渠道获得大量资金市政府会同州海岸保护和恢复管理局密切合作，建立相关机制，从而使当地的海岸带保护行动得以纳入联邦政府支持或认可的碳交易体系，以碳汇项目的名义争取到资助在新奥尔良再开发管理局（NORA）的帮助下，为自然保护和海岸带修复收购并整合未开发区域的小片土地：市长环境事务办公室需要和新奥尔良再开发管理局、州海岸保护和恢复管理局紧密合作，确定哪些海岸带修复项目需要收购并整合此类小片土地之后，市政府就需要展开相关土地收购与储备工作把飓风防护体系之外的土地边界信息纳入该市房地产GIS数据库中：界定堤坝系统以外的土地产权往往十分困难，并且对海岸带保护和修复造成很大障碍。
在海岸带保护规划制订、阶段性行动、政策指导和资金支持等方面，确保城市海岸管理规划与城市总体规划、城市土地利用法规、州海岸保护和恢复管理局规划之间兼容与协调：所有此类法律文件对指导新奥尔良市的湿地管理、保护、修复都有重要意义，所以它们之间需要有机整合修订《新奥尔良市海岸管理规划（1985年）》制订一部地方湿地保护专项法规，体现在相关区域进行开发的约束性要求：尽管联邦与州政府机构可以参与到海岸带和湿地区域的开发审批程序中，然而无法取代地方土地利用法规的作用该市地方土地利用规章、区划和详细规划构成其湿地保护的第一道防线编制一份更完善的新奥尔良湿地目录，为制订土地利用政策和实施海岸带修复措施提供信息支持：这需要和州政府、陆军工程兵团、附近区域内大学进行合作，从而获得最新土地利用数据和详细电子地图我国沿海城市应将沿海湿地修复与保护纳入整体防洪体系在气候变化的大趋势下，我国沿海城市遭受台风、风暴潮等气象灾害的风险也越来越大，单纯依靠工程性措施防灾减灾的难度和成本越来越高在这种情况下，更应当重视各种自然生态系统对灾害的抵御作用，将沿海湿地修复与保护纳入整体防洪体系，与各种工程性措施配合使用，形成多层防护体系。
中国滨海湿地主要分布于沿海的11个省区市和港澳台地区海域沿岸约有1500多条大中河流入海，形成浅海滩涂生态系统、河口湾生态系统、海岸湿地生态系统、红树林生态系统、珊瑚礁生态系统、海岛生态系统等6大类、30多个类型的自然生态系统如果能加以有效保护，一定能成为强有力的生态屏障然而，数十年来高速经济发展和大规模城市建设严重侵蚀了沿海湿地资源，自上世纪50年代以来，全国湿地开垦面积达1000万公顷，沿海滩涂（湿地的一种）面积已削减过半解放初，我国有红树林5万公顷，目前仅存1.5万公顷，损失达70%加大沿海湿地保护力度已经刻不容缓，具体而言，应当采取以下几方面措施：第一，建议中央和沿海各省级政府尽快展开滨海湿地普查工作，并形成可供相关政府部门共享的电子数据库，作为制订和实施湿地保护计划的依据第二，建议从中央到沿海各城市政府制订或修订保护沿海湿地的法规、总体规划、详细规划等，使沿海湿地保护工作更为规范和严格第三， 建议中央、沿海各省区市、沿海各城市政府审查并修订和沿海湿地保护相关的环境保护法规、土地利用规划、城市规划等，做到保护沿海湿地的专项法规、规划与它们之间的兼容第四，将来中央、沿海各省区市、沿海各城市政府在制订或优化防洪规划时，应将湿地的修复、保护及其防洪功能作为重要因素纳入。
第五，建立与优化相关政府部门间的合作机制，尤其要将湿地管理部门纳入现有防汛抗洪相关的部门间委员会或。