当前我国失独群体扶助制度的缺陷与优化策略 龚志文 刘太刚Summary：失独扶助制度是我国失独群体保障体系中支柱性的制度安排，对于解决失独问题、维护公平正义、化解社会矛盾、构建和谐社会意义深远当前的失独扶助制度因为受到扶助理念滞后、制度定位偏差和制度认同不足的掣肘，衍生出一系列不良问题失独扶助制度的优化路径在于理性地确立推进理念和实践策略：进行理论创新，构建失独扶助的理念基础；完善相关法律政策，构建稳固的法理支撑；完善失独扶助方式，实行差异性的分类扶助；对失独问题进行“脱敏”治疗，推动失独扶助的政社合作Key：失独扶助制度；失独群体；社会保障：D632.1：A：1008-7168（2016）03-0024-08自20世纪70年代计划生育政策全面实施以来，我国形成了一个规模庞大的失独群体有人指出，2010年全国独生子女总量在1.45亿左右，累计死亡独生子女超过100万[1]当前失独群体面临着经济困难、精神忧郁、保障缺失等困境，极大地拷问着脆弱的扶助制度体系，并高度影响着社会的持续发展和公平正义的实现[2]因此，反思当前失独扶助制度的弊病，突破现有认知和实践的障碍，推动失独扶助制度的优化与完善成为理论和现实的迫切之需。
一、我国失独群体扶助制度的发展轨迹失独扶助制度是在特定制度情境下生成与发展起来的一方面，在面对纷至沓来的失独问题时，既有的人口制度、社会保障制度逐渐变得束手无策，旧制度的更新迫在眉睫；另一方面，在减少失独群体所遭遇的风险性和不确定性的诸多努力中，新制度的创制成为最可靠最有效的工具所以，事关失独群体的旧制度的更新与新制度的建构就成为政府、社会和公民的共识与要求2001年出台的《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条规定，“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”尽管这一规定的原则性意蕴浓厚，对帮扶的对象、条件、方式、主体等都缺乏具体的界定，但开启了对失独群体制度性关怀的大门，为后续的失独扶助及其制度体系的建立提供了法理依据和方向指引2007年8月13日人口计生委和财政部联合颁发《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》（国人口发〔2007〕78号）（以下简称《试点方案》），正式提出要在全国建立“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”，并开始在西部地区的重庆市、贵州省、甘肃省，中部地区的山西省、吉林省、湖南省，东部地区的上海市、江苏省、山东省以及青岛市进行试点。
《试点方案》规定，由政府给予符合受助条件的夫妻每人每月80元～100元的扶助金；西部试点地区扶助金的中央地方分担比例为8∶2，中部试点地区则为5∶5，东部试点地区的扶助金由地方财政自行安排可见，初建的扶助制度等同于扶助金制度，且金额较小，扶助力度较弱为了监测并促进计划生育家庭特别扶助制度有效实施，2008年5月13日人口计生委办公厅印发了《全国计划生育家庭特别扶助制度信息管理规范（试行）》的通知，要求各级计生部门协力建设“全国计划生育家庭特别扶助制度管理信息系统”该信息系统的功能定位比较明确，主要用于失独扶助金的管理、发放、监测和备案，但未能采集和反映失独家庭的需求内容与需求偏好等信息随着我国经济社会发展水平的提升，人们的生活成本随之上涨，需求也日渐多元化2013年12月18日，国家卫计委等五部委应时出台了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（国卫家庭发〔2013〕41号）（以下简称《补充通知》），将女方年满49周岁的独生子女伤残、死亡家庭夫妻的特别扶助金标准分别提高到城镇每人每月270元、340元，农村每人每月150元、170元，并建立动态增长机制同时，《补充通知》提出要链接既有的养老保险、医疗保险、保障房配置等制度，给予失独群体养老保障、医疗保障、社会关怀等多样化扶助。
2014年卫计委1号文件颁发《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》（国卫办家庭发〔2014〕1号）（以下简称《社会关怀通知》），体现了国家对失独问题的制度关怀进一步加强《社会关怀通知》构造了包括生活关怀、养老关怀、健康关怀、精神关怀、生育关怀的失独群体社会关怀体系，并从组织领导、方案策划、社会动员、舆论引导四个方面建立相应的保障机制综上可见，国家层面的失独扶助制度是一个从无到有、从少到多的渐进完善的过程，呈现出明显的路径依赖特性政府先后建立了失独扶助金制度、信息管理制度、社会关怀制度，初步型构出了包括基本的经济救助、养老关怀、医疗服务、精神慰藉和心理疏导服务在内的失独扶助制度体系二、当前失独群体扶助制度存在的缺陷制度的演进有两种方式——自然演进和自觉变革[3]自然演进的制度是在无数次试错性经验累积的基础上生成的，短时期内问题相对较少，人们对它的认受度较高；自觉变革的制度则是对社会变迁中的不确定性、复杂性的一种回应性主动创设，不可避免地存在着制度漏缺显然，失独扶助制度是人们基于理性智识的自觉建构的过程，尽管它在化解失独问题、满足失独群体需求方面取得了一定的成效，但这一制度还未定型，凸显出了诸多缺陷。
一）就扶助对象而言，制度覆盖面较为狭窄《试点方案》中规定受扶助的对象是“我国城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻”，应同时满足以下条件：a.年龄限制，“1933年1月1日以后出生，女方年满49周岁”；b.等级限制，“现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）”但这并不意味着制度视域之外的失独者不需要帮扶，如未满49岁的失独群体同样有着心理疏导、精神慰藉、社会尊重和法律援助等方面的刚性需求尽管这些需求并非全部都依赖公共资源来满足，公共资源的稀缺性也决定了政府失独扶助责任的有限性，政府依据公共财政的负担能力而设定经济类帮扶的年龄、等级限制亦是合理之举，但制度设计中先在性地排斥了社会资源主体的参与，导致覆盖面降低，使得一部分失独群体被制度所遗落失独者相似的经历和共同的情感需求使他们有着本能的组织化倾向，催生了数目和种类繁多的失独组织这些组织在帮助失独者重构社会支持网络、获取精神慰藉和实现自我增能方面有着天然的优势和良好的效果但现有的失独扶助只针对失独者个人和家庭，对失独组织缺乏必要的制度关照，使得大量的失独组织游离于政府监管之外，并与上访、请愿等集体行动勾连，对正常的社会秩序构成了一定的挑战。
二）就扶助内容而言，供需失衡问题突出失独扶助的内容体系主要是指失独扶助基本项目的构成，它反映了扶助制度对于失独群体需求的回应性和保障能力完整的失独扶助制度体系应该包括救助类制度（如紧急救助、专项救助）、保险类制度（如医疗保险、养老保险）、福利类制度（如住房保障、养老院入住、精神关怀）、服务类制度（如病弱照料、健康管理、心理疏导），但当前的扶助内容体系尚待完善，存在着制度缺位、供需错位的弊病例如，失独者在进驻养老院时往往遭到拒绝，因为他们丧失了子女，没有亲属签字，缺少现有法律框架内的问题责任主体；失独者在生病住院或是手术时，亦遇到同样的困难，缺乏医疗程序要求的保证人，使得失独老人面临着“病无所医”的风险；而且失独老人在“失能”之后缺乏有法律保障的监护人、保佐人或者辅助人，“生存风险”问题突出再如《补充通知》中规定，符合条件的城镇独生子女伤病残家庭补助为每人每月270元、独生子女死亡家庭为每人每月340元，农村则是每人每月150元和170元，独生子女死亡家庭享受的经济补助要多于伤病残家庭根据伤病残鉴定的国家标准，三级伤病残是指：a.不能完全独立生活，需经常有人监护；b.各种活动受限，仅限于室内的活动；c.明显职业受限；d.社会交往困难。
显然，独生子女伤病残家庭的经济开销更多，较独生子女死亡家庭对经济扶助的需求更大，而独生子女死亡家庭比独生子女伤病残家庭更需要精神慰藉三）就扶助方式而言，以普惠式扶助为主，分类扶助欠缺当前的失独扶助制度对失独群体的需求实行一种普惠式的满足，只要符合制度规定的扶助条件的失独者即能享受同等数额的扶助金或同样的精神关爱与生育关怀然而，失独群体的需求因年龄、职业、性别、地域、城乡、心理期、家庭结构（失偶与否）、健康状况等呈现出显著的差异一般而言，青年失独者最大的需求是再生育，中年失独者的孩童收养需求较高，老年失独者则更希望得到医疗、护理等方面的帮助失独需求也因经济条件而异，经济条件优越的失独者的需求主要集中在精神慰藉、心理疏导、健康管理等方面，经济状况较差的失独者对经济类扶助的需求则更加刚性从失独者的心理变化历程看，失独者在心理应激期（3个月到1年）容易发生自杀、自残等行为，对心理干预帮扶的需求很高；在心理过渡期（3年～5年）会实行自我排斥、自我隔离和自我孤立的策略，亟需情感关爱和心理抚慰；当顺利到达恢复期（5年以后）后会试图重新融入社会，有着强烈的社会交往、文化娱乐的吁求[4]对于失独群体而言，普惠式的帮扶瞄准率较低，难以解决失独需求的异质性问题，导致养老资源配置的效果较差，加剧公共资源紧张的状况。
例如，政府微薄的扶助金对于富有的失独者而言意义不大，对贫困的失独者来说又是杯水车薪，二者的需求都未得到满足，他们的怨言定会不减反增四）就扶助实践而言，对失独者的隐私保护不足在当前的社会文化环境下，“失独”意味着“断了血脉的传承和生存的寄托”，这对失独者造成了巨大的心灵创伤失独者在心理上会觉得低人一等，担心他们会被当作异类群体看待由此，产生自我排斥、自我孤立的应激行为，逐渐退出原有的社会关系网络，以寻求心灵的安全与尊重需求的满足所以，对失独者的帮扶须以尊重他们的选择、保护他们隐私为前提，避免造成二次伤害遗憾的是，既有的失独扶助制度却忽略了这一点例如，《试点方案》中规定，失独扶助要坚持“公开透明，公平公正”的原则，“通过张榜公布、逐级审核、群众举报、社会监督等措施确保政策执行的公平性”在扶助对象确认的程序中，“县级人口计生行政部门要对失独扶助对象进行审批并公示”这无异于将失独群体置于“聚光灯”之下，他们脆弱的心理伤口必将再次遭受触碰这无形间褪去了扶助制度的人性关怀的外衣，使得原本“有情”的扶助嬗变为“无情”的嘲讽有的失独者宁愿自己“苦苦支撑”，也不愿接受失独扶助五）就扶助主体而言，实质参与者单一承担失独扶助的角色是政府的本源性责任，但失独扶助不等同于政府扶助。
政府仅是失独扶助制度主体之一，企事业单位、非政府组织和失独者家庭及个人均是失独扶助的供给主体目前，失独扶助制度体系中计生、卫生、民政、财政、人社、城建等政府部门都肩负有一定的监管或实施的责任，但鲜见其他主体的身影，失独扶助演变成了政府的“一枝独秀”如《试点方案》中规定：“财政部门负责扶助资金的预算决算、转移支付、总量控制和监督管理”；“人口计生部门负责扶助对象的资格确认、建立个案信息档案和日常管理等工作”；“银行等代理机构负责制定资金发放办法和操作规程，建立失独扶助对象的个人账户，足额发放失独扶助金，并及时反馈账户和发放情况”；“公安、民政、卫生、人社、住建、劳动保障、残联等部门”要在公办养老院优先入住、保障房优先分配、养老医疗保险补贴、孩童收养、再生育、再就业培训等方面“共同做好各项政策措施的衔接工作”而社会力量参与还处于原则性的鼓励与支持阶段六）就扶助认同而言，失独群体对扶助制度的认受度较低“失独扶助制度”、“失独者”等概念均是民间称谓，尚未得到官方的认可；官方语境对失独群体的表述是“计划生育特殊困难家庭”或“独生子女伤残死亡家庭”，自2007年以来制定的一系列相关制度措施均沿用这种表述，意在表明失独扶助是对弱势群体的补助而非赔偿。
但失独群体对此并不认同，他们认为国家不仅应该补助，更应该赔偿2015年5月5日～7日，来自全国的失独家庭成员代表到北京向国家卫计委表达诉求其中就要求政府将目前用来定义失独家庭的“计划生育特殊困难家庭”提。