行政化进程中的城市居委会体制变迁 ——对上海市的个案研究 行政化进程中的城市居委会体制变迁——对上海市的个案研究 【作 者】桂勇/崔之余 【作者简介】桂勇 华中科技大学地方制度研究所兼职副研究员、复旦大学经济学院博士生崔之余 南京大学哲学系硕士研究生 【内容提要】自1949年至1996年，居委会经历了四个历史发展阶段目前，由于由单位控制和管理个人的体制的逐渐消亡以及城市基层管理的需要，居委会出现了行政化的趋势但实际功能的行政化、政府机构对人事和财政的控制等因素的作用，使得居委会的变革实际上构成了城市基层政权建设的一部分，并在一定程度上影响了民主功能的发挥本文以社会转型中的上海市居委会组织体制的变迁为研究对象 【关 键 词】社区/基层政权建设/基层民主近20多年来的经济体制改革给中国社会带来了巨大的震动，并促成了整体社会结构的剧烈变动这种变动也体现在城市的基层组织方面就本文的研究对象——上海市而言，社会的转型以及政府作出的适应性行动促使与居委会有关的整个组织体制发生了巨大变化，以致有人将这种变化形容为“静悄悄的革命在基层发动”20世纪90年代以来，上海市居民对自己生活所在社区提出了更高要求，同时政府也提出加强城市基层控制与管理的要求，社区建设运动由此而生。
首先它表现为“两级政府，三级管理”口号的提出及街道办事处一级“准政府”职能的强化[1]近两年来，居委会的重要性日趋突出总的来看，居委会行政色彩日益浓厚，这构成了当代城市基层政治体制变革的主要特征一、居民委员会的历史发展状况1996年以前，上海市居委会的产生与发展大致经历了四个阶段：1、创立与早期发展阶段（1949—1958年）1951年4月，上海市人民政府召开街道里弄代表会议，通过在原有的人民冬防服务队的基础上建立里弄居委会的方案，明确居委会是群众性自治组织，确定以工人住宅集中的梅芳里为试点，开始探索建立居委会的经验并加以推广1952年12月至1953年3月，居委会进行整顿和合并，产生居委会1799个1954年2月全国人大常委会颁布《城市居民组织条例》后，上海的居委会得到了较好的建立和发展，居委会的性质、任务、工作方法比较明确，群众基础好，工作很活跃，协助政府办理了大量涉及居民生活的社会事务，发挥了居委会的积极作用2、曲折发展阶段（1958—1966年）在大跃进、大办人民公社的影响下，居委会为解决妇女劳动力的就业问题，兴办了一些生产与服务性机构（如食堂、修配服务站等），做了许多有益的工作。
但在这一阶段中，由于“狠抓阶级斗争”，影响了居委会正常功能的发挥从组织机构来看，1960年原有的2395个居委会调整合并为990个里弄居委会；1963年开始建立里弄党支部，其成员主要包括企事业单位退休人员、居委会干部和居委会开展工作中涌现出来的积极分子3、发展停滞阶段（1966—1976年）文化大革命中，整个居委会组织遭到严重破坏，并被更名为“里弄革命委员会”，建立了群众专政队和业余工宣队，进驻了民兵小分队在这种情况下，居委会的工作实质上是以“阶级斗争”为中心，作用的发挥受到了很大限制4、恢复与发展阶段（1976—1996年）党的十一届三中全会以后，居委会的工作开始走上正轨，上海市的“里弄革命委员会”统一改为“居民委员会”1984年对居委会进行了分期分批的整顿和改选，全市居委会由1689个增至2831个1986年上海市人民政府颁发的《上海市城市居民委员会工作条例（试行）》明确了居委会的工作任务，健全了居委会的组织机构1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》通过以后，上海市居委会工作有了巨大飞跃，相继开展了“三自十好”、“居民自治示范”、评选“先进里弄工作者”等活动居委会建设逐步走上制度化、规范化、法制化的轨道。
居委会在城市生活中的地位日趋重要注：参见赵开国主编的《城市居民委员会工作使用手册（内部）》第14—18页；人民广场街道办事处1998年调研报告：“居委会自身组织体制与运行机制研究”二、从单位到社区：居委会行政化的必要性1996年3月以后，居委会作为一个连接政府与基层社会、在社区建设与管理中占有重要地位的组织，开始受到上海市各方面前所未有的关注这与90年代的社会形势有关从宏观背景来看，现实对上海市决策者提出了加强社区建设与管理的要求首先是经济体制改革的深化市场经济的良好运转是以政府的合理管制和现代企业制度为基础的，这迫使政府部门放弃对社会性事务的管理职能以及企业剥离它以前对职工所承担的社会性功能但是，如果社会上没有相应的载体来承接，势必会造成脱节的现象，反过来制约经济体制改革在此情况下，社区（主要指街道与居委会）就成为唯一可能承接这一任务的载体其次，上海市较高的经济社会发展水平也使居民对自己生活所在社区提出了更高要求，广大市民希望加强与居民日常生活密切相关的社区设施建设和各项管理，提供各项生活服务，建立安居乐业的生活小区第三，城市管理的现代化也产生了对社区建设的需求上海作为一个特大型城市，其管理离不开基层组织。
随着城市管理重心的下移，相当一部分管理功能正从市、区政府中分离出来向街道层面集聚，街道的管理范围正向整个社区扩展第四，精神文明建设以及社会稳定的维护都有赖于社区这一层面的工作一方面，社区是开展精神文明教育的载体；另一方面，良好的社区工作可以把影响社会稳定的矛盾因素（如外来人口、下岗人员等）就地解决[2]（注：参见上海市委书记黄菊于1996年3月27日在上海市城区工作会议上的讲话：“加强社区建设和管理，不断提高城市现代化管理水平”从上面几个因素来看，要真正实现加强社区建设与管理的目标，居委会是必不可少的一个组织环节，因为无论在基层社区开展什么工作，最终总要由居委会负责具体实施为此，政府也加强了对居委会这一群众性自治组织的管理与建设各街道办事处开始有组织有步骤地调整居委会干部队伍，初步形成了较为合理的干部结构从整体上看，居委会干部年龄下降，学历提高，政治素质好，组织能力强至1998年3月底，在全市18407名居委干部中，45岁以下的占31.2%，事业编制的专职干部占26.5%，高中以上学历的占43.7%，党员占39.8%此外，政府还投入大量资金，改善了居委会的工作环境1997年至1998年，平均每个居委会投入近3万元。
居委会专职干部月平均收入1200元，聘用干部月收入500注：资料与数据见1998年11月上海市民政局“贯彻实施《上海市街道办事处条例》情况汇报”转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 居委会 个案 上海市 政 干部 城市 变迁 进程 研究 体制居委会的变革是与社区建设紧密联系在一起的社区”原来是一个学术概念，近几年中却逐渐成为一个家喻户晓的大众化同汇事实上，“社区”概念的提出，并非真正是要建立历史上曾长期存在于中国农村地区的联系紧密的共同体在很大程度上，社区已成为街道办事处以及居民委员会这些基层管理机构的代名词过去甚少引人注意的居委会现在成为了热门话题，其实质也是一样的对居委会的改革与建设，并不一定会促成固定地理范围内居民政治共同体的出现，但却很可能加强对生活于这一空间的人口的控制与管理从发挥政府行政功能的角度来看，政府必须借助于某种基层组织才可能有效地实现对城市的现代化管理无论是社区还是居委会，都是因为能满足这种功能需要才被提到议程上这里面的本质问题在于，20年的改革以及由此而来的社会转型使得社会控制和管理的方式发生了根本的转变，政府不得不谋求新的解决之道在计划经济体制下，单位具有多种社会性功能，单位成员对单位具有很强的依附关系。
但是，经济体制的改革大大淡化了职工和单位的联系原有的通过单位对个人进行控制和管理的方式不再适应于新的形势，只有利用个人所在居住地的基层组织，才有可能成功实现对个人的管理与控制注：上海市的决策者们清楚地意识到基层管理的中介正从单位转向社区这一问题，最鲜明的表达可见市委书记黄菊1995年12月18日关于加强社区管理和基层政权建设的讲话三、第四级网络：政府力量向基层的渗透与居委会的行政化要借助居委会对个人进行属地化管理，首先必须让居委会具有相应的职能与能力，逐步实现行政化因此，居委会体制在近几年来的变革事实上构成了基层政权建设的一部分例如，上海市的领导就指出：“基层管理，上海一直靠两条，一是加强企业的班组建设，一是地区居委会的工作……随着企业改革和人们生活、就业方式的改变，单位这条线相对来讲对人的管理受到了限制，单位管不到底想来想去还是要抓街道、居委会，人们在居住地的活动相对稳定，社会管理更重要只有居委会最能了解、管理他们注：上海市的决策者们清楚地意识到基层管理的中介正从单位转向社区这一问题，最鲜明的表达可见市委书记黄菊1995年12月18日关于加强社区管理和基层政权建设的讲话事实上，随着街道办事处一级对居委会控制的逐步加强，居委会被逐步纳入行政组织的基层网络之中。
在一次抽样调查中，60名居委会干部中有68.3%的人认为，目前自己所在居委会与街道的关系是领导与被领导的关系，而不是法律上规定的指导与被指导的关系（注：此次调查是以上海市为总体的一次抽样调查，其对象包括1199名普通市民和60名居委干部下文所涉及到的调查数据，基本都源于这一调查在笔者参加的一些座谈会上，许多街道干部、居委会干部及研究人员也一致表示，居委会的行政性越来越强大致说来，居委会的行政化倾向主要体现在以下两个方面：第一，居委会所承担的职能越来越多，其实际功能渐渐向行政组织靠拢，并在很大程度上接受上级政府机关的指挥和考核从《组织法》规定的任务来看，居委会的主要任务是协助政府有关部门做一些力所能及的群众工作但事实上，协助变成了硬性任务，一些政府部门往往把工作任务压给居委会，把居委会视同为一级管理组织由于街道办事处已成为不挂政府牌子的一级政府，居委会实际上成为第四级工作网络，大量的行政事务落在居委会头上据调查，目前居委会所承担的工作有十大类近百项，其内容包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎检考核评比、收款、人口普查等方面而且，这些工作主要来源于政府部门。
对居委会干部的抽样调查结果表明，有93.3%的居委会干部认为各项事务主要来自于街道办事处，相比之下只有6.7%的人认为来自于社区居民可以说，作为政府派出机构的街道办事处将许多具体事务落实到居委会，居委会成了街道办事处不能离开的基层如此繁重的事务，令居委会干部们叫苦不迭，普遍反映任务过重，以致产生了“上面千条线，下面一根针”的说法一份调查报告指出，居委会干部有“四怕”：一怕卫生检查；二怕募捐集资，收订报纸；三怕统计报表；四怕指标扣分（注：见长寿路街道办事处1998年12月的报告：“试论居委会与各类政府组织关系”的确，现代大都市繁重复杂的基层行政管理事务很难由居委会这样一个地位尴尬的组织来承担，因为它缺乏有效行政管理所必需的人力资源、经济资源和政治法律资源另外，居委会工作年目标的确定、检查考核以及阶段性工作往往由街道办事处确定、布置，并要接受各种各样的评比检查和达标活动从每年年底起，街道及各有关部门对居委会工作的年度目标考核便接踵而来，令居委会干部应接不暇考核、评比的内容五花八门，包括评选社区服务示范居委会、文明小区、安全小区、卫生优美小区、调解先进集体、敬老居委会、青保村、科普村、双拥居委会，等等。
这在很大程度上左右了居委会的日常工作居委会干部普遍反映，居委会作为最小的一级组织，谁都可以做她的“婆婆”，不管哪一级单位来检查，居委会都要全班人马出动，并经常心里忐忑不安第二，从人事和财政来看，政府基本上控制着居委会干部的任免和居委会的经济来源，并逐渐把居委会干部转化为“准行政人员”从七八十年代起，居委会选举工作中街道的指导成分明显加重，候选人尤其。