治理单位的重构与社区改革 治理单位的重构与社区改革 【英文标题】The Remaking of Governance Units and Community Reform 【作 者】周红云 【作者简介】周红云，中央编译局比较政治与经济研究中心副主任，副研究员，博士北京 100032） 【内容提要】从“单位制”到“街居制”，再到“社区制”的转变，清楚地勾勒出了中国城市社区的发展历程与走向，也表明了我国基层社会管理单位的重构历程在推进以社区作为基本治理单位的社区建设和发展的进程中，出现了各具特色的社区管理和治理新模式，从中也可以看出社区改革后中国城市基层社会变迁的一些趋势与问题 【摘 要 题】公共管理 【关 键 词】治理单位/社区/重构中国改革开放走过了30年的历程，中国城市社区建设也经历了同样的改革历程本文无意系统展示过去30年来社区改革的完整历程，而是试图借助城市社区改革的一些创新实践，分析社区改革给中国城市基层社会变迁带来的影响，并透过这些变化展望中国城市社区建设和改革的未来一、城市基层社会治理单位的重构考察中国城市社区发展的历史，我们可以发现，“单位制”到“街居制”，再到“社区制”的转变清楚地勾勒出了中国城市社区的发展历程与走向，也表明了我国基层社会管理单位的重构历程。
新中国成立以来，城市社区的发展一直处在“单位制”与“街居制”相互交织、相互渗透的阶段所谓社区发展的“单位体制”，就是单位和社区在城市地理空间上的完全重叠，而且以单位的多元化功能完全取代社区功能的一种基层社会管理体制；而社区发展的“街居体制”，则是随着单位制的逐渐解体，以街道办事处和居民委员会这样两个行政建制的组织为管理主体的基层社会管理体制中国城市社区曾一度在由“单位制”而形成的“国家结构化的社会”①中处于边缘地位，而单位体系成为组织和管理全体社会成员的主要方式，在这个阶段，“社区单位化”和“单位社区化”过程就像一个事物的两个方面相辅相成地发展随着改革开放的进行和市场经济体制改革的深入，高度一元化的社会体制逐渐解体，“单位制”走向瓦解，一方面，“单位制”原来承担的许多功能逐渐外溢，从而转向原本具有一定管理功能但处于边缘地位的“街居体制”，另一方面，城市基层管理出现许多新情况新问题，解决这些新问题的任务也落到了街居这两级组织的身上，“街居体制”开始占据主导地位，但是，街居制在运转过程中面临的诸如职能超载、职权有限和角色尴尬等诸多现实难题和种种困境，也使得人们开始思考社区建设和发展的新思路。
在“单位社会”的影响还没有消解而街居体制又无法满足城市基层社会的组织和管理需求时，城市社区建设和社区改革被国家提上议事日程20世纪80年代，社区的概念重新获得国家确认并逐步被官方文献所采用20世纪80年代初，国家民政部提出“社会福利社会办”的口号，开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镳，“社区服务”的概念被引入；20世纪80年代后期90年代初，“社区服务”延伸扩展为“社区建设”，而且全国各地社区都开始社区建设活动；1998年，为推动社区建设的进程，作为国家主管部门的民政部开始在全国选择了26个国家级社区建设实验区进行探索；2000年11月，中共中央办公厅国务院办公厅发出转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的文件（又称23号文件）至此，城市社区建设以前所未有的速度在全国广泛推进城市社区建设在全国推进的过程也就是街居体制逐步向社区体制转变的过程所谓“社区制”，则是强调以“聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”②的社区作为基本治理单位的城市基层社会的组织和管理体制23号文件下发以后，社区建设是随着两轮社区体制改革的进程而推进的：第一轮社区体制改革主要围绕确立以社区为基础的城市社会管理的框架，出现的较为明显变化就是将组织机构分散的、规模很小的居民委员会改造成居民人数较多的资源比较充分的城市社区；第二轮社区体制改革主要是围绕提供社区服务和实现社区自治两大目标取向，出现的较明显的变化是政府管理重心不断下移到社区，同时社区居民对社区的需求越来越多、要求越来越高，在这种现实背景下，社区建设中出现的许多深层次问题和带有普遍性问题要求探索符合社区实际和民主自治需要的有效制度安排。
对国家来说，建设服务型政府和和谐社会的目标贯穿于社区建设活动过程中2006年，为推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区，国务院专门下发了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，提出了发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业和居民个人等在社区服务中的作用，进行社区就业服务、社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化、教育和体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等各项工作这一意见进一步明确了以提供公共服务为社区建设的重要方向之一为完成这一目标，第二轮社区体制改革着重点在于如何定位社区、如何定位政府与社区的关系，共同致力于提供社区服务和实现基层民主自治从社会学角度看，一个真正意义上的社区至少包含以下几个方面：居住在一定地域内以社会互动为纽带的生活共同体；具有共同利益；共同遵从一定的制度和规范如果以此作为判断一个社区是否真实存在的标准，那么，可以说，目前中国大部分城市还鲜见真正意义上的社区，或者说，出于城市基层社会组织和管理的需要而建构的社区与真正意义上的社区相去甚远因此，在法定社区主导中国大部分城市基层社会的现实情况下，在我国社区建设和发展的过程中，由传统意义的社区向现代意义的社区转型，由“单位制”、“街居制”向真正意义上的“社区制”的转变，仍然任重道远。
二、城市社区改革的几种模式近些年来，在推进以社区作为基本治理单位的社区建设和发展的进程中，不乏社区建设和治理的改革创新实践，出现了各具特色的社区管理和治理新模式，例如，北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、广西模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式、青岛浮山后模式、贵阳小河模式、宁波海曙模式、南京白下区模式、深圳盐田模式等等在这里，我们仅代表性地介绍以下几种转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 居委会 社区建设 重构 单位 社区 自治 政府 改革 治理深圳盐田“社区治理体制改革”③深圳市盐田区的“社区治理体制改革”开始于1999年，其基本思路是围绕理顺政府与社区关系，增强政府管理水平和社区自治功能“两条主线”，采取“议行分设”的理念，确立“一会两站”和“居站分开”的社区治理模式，实行城市基层管理全面改革，重构社会管理体制，使社区建设逐渐由政府主导变为社会主导，达到并推动社区居委会自治它们的做法是：(1)改革社区治理体系，在推动政府管理重心下移的同时，减轻政府行政带给社区的负担建立区社区建设委员会办公室（区民政局）——街道社区建设委员会办公室（社会管理科）——社区工作站的垂直管理体制，使政府的职责、任务、资金、人员等可直接到达社区工作站。
社区工作站的创建，解决了政府公共服务没有基层承接的问题更进一步，实行政府工作社区准入制度，合理规范社区工作站的行政事务工作，优化资源配置，减轻社区工作站负担2)解决社区居委会行政化问题，强化社区自治功能社区工作站从社区居委会剥离使社区居委会真正彻底回归到法律规定的群众自治组织的地位，并建立社区居委会直接选举制度在归位社区居委会角色，解决社区居委会职能交叉和“去行政化”问题之后，通过创新社区服务机制，解决社区居委会被弱化和边缘化的问题设立社区服务专项资金，按照政府购买服务项目的方式，对社区服务站从事的无偿服务进行评估和补贴，并鼓励社区服务站低偿运营，享受税收减免政策；政府还推出等额购买公益服务项目，鼓励民办非企业性质的社区服务项目，为新型社区居委会开展社区服务提供有力支持和广阔平台，推进社区服务产业化和社会化；各社区居委会通过设立社区服务站，并登记为民办非企业单位，把社区服务作为推动整个社区工作的龙头这样，隶属于社区居委会的社区服务站提供的低于市场价格和优质的各种服务，提高了社区居委会的凝聚能力和活动能力，增强了社区居委会的自治能力，解决了社区居委会被弱化和边缘化的问题，同时，政府也通过购买服务的方式向居民提供了品种多样的福利和服务，社区中的公共服务提高了全体居民特别是弱势群体的生活质量，大大加强了社区居民对政府和作为社区居民自治组织的居委会的信任和认可。
3)创新社区参与机制，积极拓宽社区居民参与的渠道和途径，提高社区居民和社区单位的参与机会和能力，并大力培育社区非政府组织浙江宁波海曙区“参与式社区治理改革”④宁波海曙区将社区定为在居委会层面，改革的要点在于街道和社区进行合作治理，并通过项目制充分培育和提高社区居委会组织的自治能力和居民参与社区公共事务的能力它们的做法是：(1)通过项目合作治理，理顺街道与社区关系政府承担放权和支持的角色，社区事务由社区自治决定，实现多元主体合作治理，其核心是改变政府向社区投入资源的决策方式，改变过去由街道行政指派的部分工作，形成自下而上的、以社区需求为中心的权力和资源分配体制2)为避免政府职能边界不清和社区居委会责权不一致，对社区居委会承担的事务进行分类处理对于属于居民形式公共基本权利的个人选择性事务，不仅政府撤出，不再出面组织，将居民的自理权归还居民，给予居民自治空间，同时，现实中承担了部分此类事务的居委会也要撤出，既还给居民自治空间，也减轻居委会负担对于既属于政府公共事务范畴，又与社区密切相关的社区和社会公共事务，这类职能以环保、治安、卫生最为典型，则进行合理分工和明确职责，属于政府职能范围的由政府统一规划、统一组织，属于社区职能范围的由社区负责完成，两者目标是一致的，工作方法略有不同。
对于政府委托事务，如计生、统计、保洁费收取等，则采取政府购买服务的方式，在社区有余力的情况下协助政府完成任务3)建立“社区准入”制度凡属政府部门承担的职能不得转嫁给社区居民委员会，政府各职能部门不得以行政命令的方式向社区居民委员会派任务、下指标；对涉及社区居民委员会共作的事务，政府职能部门要充分尊重居民委员会的自主权，支持和帮助社区居民委员会实行自主管理；社区居民委员会对不属于职责范围的事项或不具备工作条件的任务，有权拒绝接受或办理4)建立社区居委会“选聘分离”体制选聘分离”体制包含两个制度，一是选举制度，即社区居委会直接选举制度，第二就是聘用制度，即职业化社区工作者规范化管理办法选聘分离”的体制的基本操作思路是，社区居委会由本社区成员组成，经居民差额选举产生，社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，由社区居委会或街道办事处聘用，政府支付成本，主要承担居委会交办的自治性工作以及政府在社区层面的相关公共管理和服务工作这一制度让民选者以志愿者的身份真正成为社区居民利益的代言人，让聘任的社工职业化，落实具体的社区管理和服务工作北京鲁谷街道社区管理体制改革⑤鲁谷社区体制改革采取的是“大社区”理念，在街道层面成立社区，通过构建“三个体系”、理顺“两个关系”、实现“两个归位”的具体改革思路，建立“小政府、大社区、高效率、大服务”的新型社区管理模式。
它们的做法是：(1)构建“三个体系”即构建社区党的领导核心体系——社区党工委，负责社区党建工作；建立社区行政管理体系——社区行政事务管理中心，承担社区行政管理职能；建立社区民主自治工作体系——社区代表会议及相关组织，负责社区居民自治事务2)理顺“两个关系”在定位政府、社会和市场三者之间关系的基础上，理顺区政府有关职能部门与鲁谷社区之间的关系；理顺社区党工委、社区行政事务管理中心和社区委员会等自治组织之间的关系3)实现“两个归位”政府行政管理职能的归位，把辖区有关行政执法和行政审批的各项职能经梳理后归位于政府职能部门，建立“责、权、利”统一的新型“条块”关系；将有关社会事务职能进行归位，把过去由政府。