民国时期政府审计人员管理制度研究 何瑞铧 朱灵通 王宇靖 廖金锋 邱瑶【摘 要】 以控制论、代理理论和审计独立性理论分析民国时期政府审计人员管理制度及其历史经验，在理论上可以深化审计史研究，在实践上可为健全政府审计人员管理制度提供启示民国时期政府审计人员管理制度的主要内容包括：准入制度、教育培训制度、使用制度和考核制度其中，准入制度和教育培训制度侧重于事前控制，使用制度侧重于事中控制，考核制度侧重于事后控制民国时期政府审计人员管理制度从理论上有助于降低社会公众与审计人员、政府部门之间的代理成本，提高审计独立性，但由于受政治腐败和战争环境的制约，实践效果有限可借鉴民国时期审计人员制度中的有益经验，优化完善政府审计人员的职业准入制度、教育培训制度与考核制度Key】 民国政府审计; 人员准入制度; 人員培训制度; 人员使用制度; 人员考核制度F239.22 A 1004-5937（2022）09-0125-05一、引言审计人员是审计管理的核心民国时期，在西方审计制度的影响下，政府审计人员管理制度向近代化转型，其中的经验值得总结目前相关研究主要集中在三个方面：一是民国时期审计人员管理及其思想研究。
夏寒等[1]提出，抗战前，审计机关人员普遍学历较高，待遇也比较优厚，但抗战爆发后，审计机关人员待遇受到严重影响朱灵通等[2]阐述了民国时期知名审计专家蒋明祺的审计人员运用与流转思想，认为其对当代有借鉴价值二是民国时期审计人物及其思想研究王鹏[3]认为潘序伦是近代中国审计学科奠基者之一，分析了他的审计定义思想、审计人员职业道德思想和审计程序思想等谢冬慧[4]高度评价了国民政府首任审计院院长于右任对审计的贡献，认为他狠抓员工思想、高度重视人力资源管理三是民国政府审计制度及其思想研究许梦阳[5]提出，民国北京政府虽然设立了审计机构，但因政局四分五裂，审计制度无法稳定确立夏寒[6]认为民国事前审计制度思想极富特色且实效明显方宝璋[7]认为南京国民政府时期政府审计组织结构思想能够降低代理成本这些文献为本文的进一步研究提供了启迪，但是总的来说只是涉及政府审计人员管理制度的某一方面，对其理论分析还不够因此，本文以控制论、代理理论和审计独立性理论分析民国时期政府审计人员管理制度及其历史经验，不但可以深化审计史的理论研究，还可以为优化完善政府审计人员管理制度提供历史借鉴和启示，以更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。
二、民国时期政府审计人员管理制度的主要内容民国时期政府审计人员管理制度的主要内容包括准入制度、教育培训制度、使用制度和考核制度一）审计人员准入制度1.审计人员任职资格制度北京政府时期，1914年6月公布的《审计院编制法》第十条规定：“审计院之审计官、协审官须年满三十岁以上具有左列资格之一者充任之：一、任荐任以上行政职满三年以上，卓有成绩者;二、在专门以上学校习政治、经济之学三年以上毕业，并任行政职满一年以上者[8]该法开创了民国时期审计人员任职资格制度的先河，它从行政经历和学历方面规定审计人员的资格，具有重要和深远的历史影响，但该法并没有对审计院院长、副院长、书记官、核算官等审计人员的任职资格做出规定南京国民政府时期，1928年3月公布的《审计院组织法》第十二条规定：“审计、协审以在国内外大学或专门学校，修习政治、经济之学三年以上毕业，并对于财政学或会计学有湛深之研究者充任之[9]可见该法把学历与研究水平作为任职资格标准，忽视经验，没有规定除审计和协审以外人员的任职资格1929年10月公布的《审计部组织法》对任职资格做了补充该法第九条、第十条和第十一条分别规定了审计、协审、稽察3类人员的任职资格。
如协审的任职条件是“协审在未有考试及格之相当人员以前须以具有左列资格之一者充之一、曾在国内外专门以上学校习经济、法律、会计之学三年以上毕业，并有相当经验者二、曾任会计师或关于审计之职务三年以上，成绩优良者”[10]可见，该法从学历、经验、成绩等三个方面规定审计人员的资格，值得肯定，该法的不足之处是只对审计、协审和稽察的资格进行了规定，而没有规定其他人员的资格1945年12月，国民政府对《审计部组织法》[11]进行了修正，对任职资格的相关规定几乎没有变化2.审计职业资格考试制度民国时期，在没有实行考试之前，通过规定职业资格来设置审计人员的门槛随后，实行专业的考试制度，即南京国民政府时期，1934年7月公布的《普通考试审计人员考试条例》[12]、1935年8月公布的《高等考试会计审计人员考试条例》和1935年9月公布的《普通考试会计审计人员考试条例》三个审计人员考试制度其中，第一个制度规定的考试资格包括学历标准、经验标准等，这些标准只需具备一个即可报考，学历标准只需具备中学毕业第二个制度规定的考试资格包括学历（力）标准、学术标准、职务标准、公司经验标准等，学历（力）标准需具备大专学历或学力，公司经验标准是曾在资本十万以上之公司任会计主要职员三年以上有证明文件者。
考试的内容除经济、财政、会计审计和法律知识外，还包括思想政治方面，如三民主义和建国方略，也囊括中国的历史文化考试实行笔试和面试相结合的方式来选拔审计人员，比较科学《普通考试审计人员考试条例》公布后，考试报名较为踊跃据《新闻报》1934年10月17日报道，“审计人员考试，报名应试人员极踊跃，十六日晚止，共一千一百八十三人，定二十日起在考试院明志楼考场举行考试”[13]这次考试应考者1 200人，甄录试考两天，即1934年10月20—21日，考题中有中国历史地理3道：（一）管仲治齐，齐因以制霸，商鞅治秦，秦因以富强试分别说明其治道之大纲二）宋王安石变法，司马光非之，因形成维新守旧两大派，试就宋代当日之国势，推论其得失三）长安为古帝王都，试就其附近之山川形势，说明在政治上之重要性另外还包括宪法题目[14]这次考试甄录试发榜时间为1934年10月27日，甄录试及格420人，及格之后才有资格进入29—31日的正试，正试合格105人进入面试，面试发榜时间为1934年11月13日，共录取105人可见，甄录试及格率只有35%（420/1 200），正试合格率为8.75%（105/1 200），参加正试的420人中，只有105人合格，说明专业知识的考试也有相当的难度。
录取人数与进入面试人数相同，即录取率也是8.75%，说明面试没有被淘汰总之，最后的录取率相当低，表明考试难度高，也说明通过考试能够提高审计人员的质量二）审计教育培训制度南京国民政府审计院时期，制定《国民政府审计院党义研究班规则》，对审计人员进行政治教育培训该规则第一条规定：“本班为贯彻党治起见，使本院全体工作人员对于本党党义有系统之研究，以期彻底明了第二条规定：“本班每逢星期二、四、六举行一次，每次一点钟由上午八时起至九时止，上列规定之时间得因特别情形变更之，但例假不在此限[15]学习方式有阅读、讨论、演讲等，以增强学习效果对不遵守学习规定的审计人员进行行政与经济惩罚另外，审计院还开展“总理纪念周”活动进行政治教育，基本每周都举行一次，其具体情形都会在《审计院公报》上公开发布，活动的主要内容就是学习孙中山先生的相关思想，时任审计院院长于右任曾在第一次总理纪念周活动中讲话，对审计人员提出“诸位同志俱是为党为国服务而来，以后务须积极努力，尽自己的职责，须知审计院主要任务在监督全国财政之预决算，中国固有之财政经济界之积弊甚深，我辈当站在党的立场上监督预算之执行及审核一切决算，务将种种积弊铲除”[16]。
国民政府监察院审计部时期，1933年8月公布《审计部公务员补习教育施行细则》[17]共12条，其中第二条规定：“本部职员补习教育以设班讲授与读书自修分别行之第三条规定：“本部职员除荐任以上及职务上有特殊情形者外，一律须受补习教育，其曾受专门以上教育人员得依照通则第四条之规定缓免之第四条规定：“本部职员补习教育之教务由部长指派本部高级职员五人至七人组织教育委员会，承部长之命处理之第五条规定：“本部职员补习教育之讲师由部长选派本部职员或聘请专门学者充任之第七条规定：“补习教育之各学科之补习期限及每周授课时间由教育委员会规定之第八条规定：“本部职员补习教育之考试及奖励依公务员补习教育通则第十三条、第十四条之规定办理第九条规定：“补习人员如因事故不能受课时，须用书面申述请假理由，先期呈由教育委员会核准第十条规定：“补习人员如有无故缺席，屡戒不悛者，由教育委员会呈明部长处分之这个细则对审计部公务员补习教育的组织机构、师资、请假、处分等做出规定，是《公务员补习教育通则》在审计部的落实与细化，但缺乏对补习内容的规定1934年1月公布的《审计部职员补习教育办法》规定有九条，主要内容包括：“补习教育分为普通会计补习班及政府会计研究班两个班次;各班每周讲授时间两小时至四小时，以三个月为一期;各班期满由部长派员举行考试一次，评定成绩;委任职员一律编入普通会计补习班，期满经考核后升入政府会计研究班，但对于普通会计有相当研究、经主管长官证明及补习教育委员会核准者，得迳入政府会计研究班;各班授课时荐任以上职员亦得自由参加;设会计制度讨论会，以对于会计学科有相当研究或受完补习教育的职员组织，由部长派定高级职员轮流指导对于各种会计制度及實例分组讨论;会计制度讨论会每月至少举行二次。
[18]可见，这个办法侧重于对审计人员的专业培训教育，重视教育的层次性，把普通会计教育与政府会计研究结合起来，有利于提高审计人员的理论水平，同时由部长派高级职员轮流指导对会计制度及实例的讨论，有助于提高审计人员知识的实际应用能力，但主要侧重于会计学知识，缺乏审计学知识从上可知，审计院时期重视审计人员的政治教育，审计部时期的审计人员教育培训把公务员的常规性教育与审计职员的专业性教育结合在一起，在教育中重视理论研究与实际应用能力的结合三）审计人员使用制度审计人员的使用制度包括服务、出差、办事与外勤制度北京政府时期注重对审计人员服务制度的规定，早在1914年就颁布了《审计院办事员服务规则》和《审计院书记员服务规则》，分别规范审计院办事员和书记员的服务前者规定了办事员的职责以及对于此类人员使用的相关规定，后者则较为全面地规定了书记员的待遇、任职考试、职责分掌等方面的内容1914年颁布的关于管理审计院工作人员出差差旅费的《审计院人员支给旅费规则》，详细规定了审计院外出时各项差旅费的限额以及差旅费的报销程序等方面的内容北京政府1913年颁布的关于规范审计院工作人员请假的《审计院人员请假规则》，详细规定了审计院工作人员请假、销假的具体程序、各类假期的具体时限、请假之后的出勤考核等方面的内容。
1914年8月公布的《审计院办事细则》[19]规定了审计院各职员的办事程序，其中第二条规定：“各项案件均需经院长、副院长核定，但院长委托副院长办理时，得由副院长核定之第九条规定：“各员承办案件均应盖章或签字，其为数员共办之件，均应联带盖章或签字第十条规定：“未经宣布之案件，经管各员均应严守秘密第十一条规定：“案件到院由收发处接受摘由，登簿后随时分别送交主管各厅室办理，但收到电报及机密重要案件，即呈院长、副院长核阅后再行发交往主管各厅室办理第十七条规定：“应登公报之件，由各厅汇送机要科登入事由簿，送呈院长、副院长核定再发第二十条规定：“审计院于院长、副院长、厅长室内悬挂各员名牌，每日十点一刻由庶务科于考勤簿内，按照名牌分盖到或未到、事假、病假各项戳记，呈副院长查阅各厅室应备考绩簿，每日各员成绩记录，每届月终由各厅长分别列表呈送院长、副院长可知，这个办事细则体现了较为严密的内部控制制度第二条规定各案件由院长、副院长核定，有利于提高办案质量和权威性第九条“数员共办之件，均应。