我国同级地方政府竞争的性质与状态 我国同级地方政府竞争的性质与状态程臻宇【专题名称】公共行政【论文网络来源】【论文期刊期数】2008年07期【论文期刊来源】《华侨大学学报：哲社版》(泉州)2008年1期第29～37页【英文标题】On the Nature and State of Competition between the Equal Local Governments in China【作者简介】程臻宇，山东省社会科学院 经济研究所济南 250002)对于中国同级地方政府而言，它既是我国的政治科层结构的分支机构，同时又是区域经济体系中最重要的力量同级地方政府在中央集权的政治体系和区域经济体系这两大体系中所承担的两类角色之间有和谐也有冲突，这两种不同角色定位会始终体现于同级地方政府的行为之中，它们共同决定了同级地方政府竞争的根本特性1.政治科层结构中的同级地方政府我国实行的是中央集权的政治体制在高度的中央集权式的政治体制下，所有的决策均由中央政府做出，并且决策所需要的信息可以很轻易地获得，决策所涉及的人的所有价值偏好是一致的而整个集权体制内部又可以分为不同的等级，从而在集权体制内部出现了行政性分权的决策机构。
整个集权体制按照行政层级和行政部门分成网络状的条块分割一切由中央的意志来决定，在执行上表现为分级监督、分级控制的办法因此，这种政治体制表现为一种金字塔型的结构，在最顶端为中央政府，具有最高的权力，中央政府以下的各级政府都受到上级政府的控制和领导按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，下一个层级政府的机构设置、人员编制等要报上一级政府批准（同时报同级权力机关备案）机构设置和人员编制是各级政府的重要组成部分，这也就使上级政府对下一级政府形成更为直接的管理地方政府科层结构的另一个重要功能是规定了上下级政府间的财政关系，通过财政的上缴、支付、转移，上级政府可以牢固地控制下级政府由于我国的政治体制从建国延续至今，一直比较稳定，大政方针和国民经济宏观规划由中央政府制订，然后各级地方政府根据各地情况定出各自的目标，并将它交给自己的更下一级地方政府去实施，因此，对一个具体的地方政府而言，它首先要服从上级政府的领导，将上级政府的方针政策规划实施并完成这是地方政府作为政治层级结构中的一个分支机构所必须履行的职责，带有强制性这种强制性的体现表现在上级掌握着地方政府首脑的任免权，掌握着重大经济活动的审批权等。
对于政治层级结构而言，这是必须的，只有如此，金字塔式的层级结构才能保持稳定因此，地方政府从存在伊始就必须考虑如何更好地完成上级政府制订的方针政策以及规划等由于在上级政府的辖区之中往往同时存在多个地方政府，上级政府在对地方政府完成任务情况进行考核的时候，会以其辖区内的其他同级地方政府的完成情况作为参考，因此，同级地方政府之间不可避免地会产生竞赛意识，这种意识更进一步的表现，就是每一届地方政府都会想方设法要把其同级对手甩在身后，以求在上级考核中脱颖而出，获得最大的政治利益2.辖区经济体系中的同级地方政府虽然在经济社会中，许多组织都能作为某个群体的代表，都能作出对他人或者对其他组织都有影响力的决策，但是同样作为一种组织形式的政府的特殊之处就在于它是经济社会中唯一有资格作出所有人都有义务或者责任认可、遵守以及响应的决策的组织政府所拥有的这种权力是一种普遍的权威，这种权威是建立在普遍认可的基础之上的作为一种社会组织，政府具有普遍性，强制性的特点，这使得它能够超越各种具体的社会利益，成为公众代表以及公众利益的代言人，在一定程度上反映在当前一段时间内它所处的那个区域内群体的观点、看法与偏好在我国现行政体内，最权威的组织当属中央政府，而对于一个辖区内的民众而言，与他们的经济生活以及经济活动关系最密切也最权威的区域性组织当属地方政府。
中央政府作为一个最大的为人民服务的机构，同时也是最权威的社会组织形式，它会根据自身对国家经济发展状况的掌握制定每一段时期的经济发展任务，并把这些目标细化，委托给其下级执行但是，由于各个辖区情况各异，中央政府不可能一一加以详细了解，所以，它给地方政府所制订的任务只是一个笼统的指标，地方政府的具体执行过程中央政府并不能观察到因此，地方政府行为往往会偏离中央划定的范围在Tiebout模型中，辖区公众表达其意愿的方式是“以足投票”，通过退出政府的辖区来显示其偏好但是如政治学家赫希曼所言，退出是相当原始的回应方法，而呼吁则是一种更为聪敏的回应通过退出，公众只能表达其不满通过呼吁，公众可以更清楚地表达他们需要的是什么，并能够更容易地描述其不满的程度经济进步与民主扩大往往同步，社会进步的结果就是辖区内民众多样性需求的日益扩大，对于自身所处区域经济发展的关注程度日益提高当市场机制的结果并不能使得辖区公众和企业的偏好得以满足、福利得以实现时，他们会与地方政府沟通、通过呼吁、给政府施压、游说政府官员等形式来维护以及实现自身利益① 辖区公众为维护自身利益而发出的“呼吁”声音越来越大1982年制定的宪法以及此后十多年来改革开放和民主法制的发展，基层群众的公众话语权不断扩大，可以向政府发出更多的“呼吁”，使政府利用其组织力量满足辖区公众和企业偏好的利益。
因此，地方政府除了承担作为中央的派驻机构这一角色外，又渐渐在区域经济生活中承担起了另一个角色——地方公众代表，地方政府与辖区公众之间的关系成为利益共生的关系②对于不同的区域而言，资源稀缺性与市场竞争的优胜劣汰机制，使得不同辖区内的民众与企业所得到的利益呈现不均衡分布而辖区内的企业和厂商，在占领辖区内的市场以及寻求向区域之外的市场扩张的过程中，也自然而然会寻求其所属地域地方政府的保护和支持企业经常会请地方政府出面，由它们代理企业，通过找关系、走后门、游说等非正式渠道来“打通关节”，使企业的利益需求转变为权利中心的正式制度供给方案另外，地方政府一般都有完备的驻外机构，这些机构的一项重要职能就是开拓本地产品的市场，地方政府还会给本地企业提供“政府信用”，以政府的名义调集或者筹措资源供企业利用而不同的地方政府作为辖区内公众利益的代表争夺有利制度安排、资源和市场条件的过程中，不同辖区公众的差别化利益也得以实现转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 辖区 状态 性质 上级 同 竞争 地方政府 利益 政府 我国3.同级地方政府竞争的政绩性和公共性同级地方政府竞争的性质是由同级地方政府具备的双重身份决定的。
一方面，它是上级政府派驻到辖区内的政治分支机构，担负着完成上级指令，实现上级目标的任务，而且这种来自上级政府的压力也具有其存在的合理性，因为政治科层机构需要用这种压力机制来维持自身运转当同级地方政府是出于完成上级任务而在彼此之间进行竞争时，竞争体现的是其作为政治分支机构的身份，竞争以追求政绩显性化为目的，此时同级地方政府竞争行为服从于上级权威若干个同一级别的地方政府作为政治分支机构为履行其责任，完成上级下达的任务，彼此之间会激烈竞争此时竞争是地方政府作为政治分支机构角色，完成上级委托任务的一种手段我们把这种性质的竞争称为“政绩性竞争”政绩性竞争中，地方政府竞争主体目标的实现同时也暗含着上级政府目标的实现，各个地方政府竞争主体竞争的过程，实际上也是上级政府目标的实现过程因此，只要在该区域中上级政府仍然具有绝对控制权，那么同级地方政府间竞争就一定会带有政绩性另一方面，同级地方政府又是辖区公众的利益代言人，辖区居民需要地方政府为辖区争取更多的资源以及福利，而企业要求地方政府为其争取更大的产品销售市场和提供更好的制度环境另外，地方政府还必须负担起公共产品的供给，此时，地方政府的一切经济行为都指向最大化辖区利益这一目的，因此同级地方政府不仅会充分利用它自身所拥有的资源，同时还会与其他同级对手争夺新的资源。
而企业和居民作为辖区的一分子，他们自然能够比上级政府更加直接地感受到地方政府行为对他们福利水平的影响随着公众话语权的扩大，地方政府这一角色的分量将越来越重要，当同级地方政府之间是为了满足辖区内包括自身在内的各利益需求方的多样化利益需求而竞争时，这样的竞争我们称之为“公共性竞争”公共性竞争是地方公众话语权扩大之后，区域利益多样化和差异化的直接体现公共性竞争条件下，同级地方政府竞争行为的动力来源与进行政绩性竞争时完全不同政绩性竞争是同级地方政府之间为了完成其政治分支机构的任务而进行的，此时地方政府的行为是自上而下政治科层结构利用政治强制力推动的结果而在公共性竞争条件下，地方政府的行为是由于自下而上来自其辖区的企业或者民众利益驱动，以及地方政府作为一个组织谋求自身经济利益的需求而推动的，是一种来自其辖区内部的企业和民众，当然也包括地方政府本身谋求经济利益最大化的内在动力推动的结果由于各辖区经济利益多样化的特点，需要地方政府在公共性竞争中充分发挥创造性，以创新作为竞争的手段，以更好地满足来自辖区内各方的利益需求由同级地方政府双重身份所决定的其竞争的双重性质，政绩性和公共性的强弱会有不同体现，这种强弱的消长是有比较清晰的趋势的。
根据我们对地方政府竞争双重性质的强弱划分可以把我国同级地方政府竞争的状态划分为三个类型表1列出了这些类型及其特征第一类，完全政绩性竞争在高度集权的计划经济体制下，不同辖区的差异性被计划决策体制所抹杀，地方政府有经济利益追求但无经济自主权因此，即使地方政府有为辖区争取更大利益的意愿，但是由于政治体制内具有绝对控制权的中央政府并未授权给其基层机构，使其可以合乎制度地追求地区利益，因此公共性竞争是无法存在的这一类情况曾经在改革之前的计划经济时代长期存在，但如今不再多见这一状态下同级地方政府竞争的特点是地方政府对于上级指令的高度重视和服从如何完成上级政府的指令，如何与中央政策高度吻合，是同级地方政府之间竞争的关键，这也是计划经济时代的典型写照一个例子就是大跃进时期，由于中央政府的偏好，各地虚报粮食产量，竞相比赛“放卫星”根据1958年潍坊市下属的昌乐和青州的史志资料记载，1958年，昌乐县上报本县某乡镇粮食亩产量为1002斤，青州（当时称益都）当年也上报其粮食亩产量过千斤此时，虽然中央和上级政府都拥有良好的愿望，但是处于竞争压力下的同级地方政府，选择了弄虚作假作为竞争的手段以迎合上级政府的偏好，产生了很多不良后果。
第二类，政绩性竞争为主，公共性竞争为辅不论何时，区域经济主体效用函数的差异始终存在随着经济不断发展，当区域经济主体效用函数的差异越来越明显时，中央政府不得不放弃统一决策，开始把地区事务及区域经济决策权力更多地下放到地方政府，使得地方政府拥有更多对其辖区内经济事务的决策和处理权由于地方政府此时成为一个类市场经济主体，掌握了辖区内更多的经济资源，因此中央政府对于地方政府的目标集合也发生了很大变化，政绩性竞争的内容得到了极大的扩展同时，与经济体制改革同时进行的政治体制改革让辖区公众开始具有公众话语权，地区利益开始体现出差异性存在，并获得了上级政府的认可上级政府通过“分灶吃饭”、“分税制”等措施传达到各级地方政府，从制度上肯定了地区利益的存在，地方政府的公共性竞争对区域经济的影响日渐显著但要注意的是，公共性竞争并不是从改革开放之后才开始的，实际上1980年开始的“分灶吃饭”政策推行之前，各地方政府辖区的利益差异就已经得到来源于中央政府以政策鼓励所表现的适度默认体现得最为明显的就是目前中西部地区地方政府之间的土地价格大战土地价格大战的背后是两种动力，主要的动力就是地方政府的招商引资动力，因为招商引资额度是上级考核地方政府的重要内容，是与地方政府的政绩直接挂钩的指标，因此，地方政府会竞相压价出让土地给那些投资者建厂。
极端的情况是，地方政府为吸引投资落户到本辖区不惜廉价甚至。