东北地区红色旅游发展中的政府职能优化研究 柴晓雪 张书媛摘 要：东北地区以东北抗日联军革命历史、辽沈战役、抗美援朝等史实为依托，发展红色旅游有独特的优势条件，同时也存在着一定的制约因素政府作为旅游业发展的引导者，应当及时抓住机遇文章通过目前对东北地区红色旅游的开发现状进行分析，探索政府在旅游发展中存在的问题及成因，并对政府如何因地制宜地对红色旅游资源进行保护与开发提出了相关建议关键词：红色旅游 可持续发展 政府职能：F592;G122 ：A：1004-4914（2021）04-157-03一、东北地区红色旅游资源的分布及開发利用现状东北地区包括黑龙江、吉林、辽宁三省，内蒙古自治区东部呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、兴安盟、锡林郭勒盟五盟市，以及河北省承德市、秦皇岛市山海关区一）黑吉辽三省红色旅游资源的分布及开发利用现状黑吉辽三省是东北地区的主体，也是东北地区红色旅游资源的主要承载者1.红色旅游资源的分布黑龙江省现有以“抗联英雄，林海雪原”“东北小延安”“北大荒精神”“大庆精神”“二战胜利”“爱国主义教育”为主题的6条红色精品路线，尚志等12个革命老区，23个红色旅游经典景区，如侵华日军第七三一部队旧址、赵一曼纪念园、西满革命烈士陵园、“八女投江”遗址纪念地、东北烈士纪念馆等。
吉林省红色旅游地区主要集中在通化、白山、四平、延边、长春等地，约有抗日战争时期和解放战争时期的各类遗存239处，拥有4个全国重点爱国教育基地，8个红色经典景区，其中“四平——吉林——敦化——延吉——白山——临江——通化——集安线”被列入国家30条“红色旅游精品线路”之一著名红色景点主要包括通化市的杨靖宇烈士陵园，四平市的四平战役纪念馆、四平烈士陵园、四平保卫战指挥部旧址，长春市的长春电影制片厂等辽宁省是打响14年抗战第一枪的地方，也是新中国国歌的诞生地辽宁省有10个国家级爱国主义教育示范基地，5处国家4A级红色旅游景区，如“九一八”历史博物馆、关向应故居、沈阳军区后勤史馆、抚顺雷锋纪念馆、东北解放纪念碑等特色红色景点目前，东北红色旅游区成为“中国12个重点红色旅游景区”之一，这些红色资源涵盖了抗日战争时期、革命战争探索时期、社会主义建设时期以及改革开放四个时期的内容2.红色旅游资源的开发利用现状党的十九大以来，黑龙江省重视挖掘传承红色文化基因，通过制定红色文化发展规划、整合优化红色文化资源、注重研究宣传增强对外影响、加强红色文艺精品创作等方式对红色资源加以保护传承，不断挖掘红色资源的文化价值。
此外，黑龙江省作为冬季冰雪之都，拥有全国最大的冬季旅游市场，正在积极探索用红色文化激活冰雪资源，通过将以抗联文化为主的优质红色旅游资源与得天独厚的冰雪旅游资源有机结合，把爱国主义教育、革命传统教育融入冰雪旅游之中，传承革命传统，满足人民群众文化需求吉林省在发展红色旅游资源的过程中，注重顶层整体规划、设计顶层宣传方案、突出自然特色、强调历史环境、重视民族风情，相继有21个单位被列为“全域旅游示范区”创建名单在2019年上半年，吉林省爱国主义教育基地、红色旅游景区接待旅游人数达107.9万人，国庆假期期间共接待游客1814.11万人次，同比增长14.46%，实现旅游总收入134.34亿元，同比增长20.60%据吉林省文旅厅发布的数据统计，截至2019年，吉林省共树立了600个保护标志（标识）碑、300个界桩，并登记革命旧址269处，东北抗日联军旧址133处，馆藏珍贵革命文物724件/套辽宁省红色文化资源十分丰富，这些红色文化资源遍布全省辽宁省充分利用特色红色文化旅游资源，建设了一大批爱国主义教育基地，打造了一批红色旅游经典景区，推出了一系列红色旅游精品路线例如，辽宁省至少有7座雷锋纪念馆，锦州依托辽沈战役纪念馆成立了辽沈战役干部培训学院，抚顺市成立了雷锋学院，这两所学院现已成为干部党性教育培训基地。
二）内蒙古自治区东部、河北东北部红色旅游资源的分布及开发利用现状内蒙古自治区东部和河北东北部是东北地区的重要组成部分，相比黑吉辽三省，其红色文化资源具有十分独特的特点1.红色旅游资源的分布内蒙古自治区的红色旅游资源主要集中于中东部，其中有相当多一部分红色资源集中在东北地区，尤其以兴安盟为主主要包括呼伦贝尔市的巴彦汗日本关东军毒气试验场遗址、抗联英雄园，满洲里市的红色国际秘密交通线，兴安盟的内蒙古军区司令部遗址等乌兰浩特市烈士陵园还被批准为全国重点烈士纪念建筑物保护单位，乌兰浩特市苏联红军烈士纪念塔被列为自治区重点烈士纪念建筑物保护单位河北承德的红色文化具有时代特色，其中包括热河革命烈士纪念馆、喜峰口长城、“千里无人区”、王厂沟爱国主义教育基地、桲椤树川纪念馆、董存瑞烈士陵园等著名景点，其中隆化县董存瑞烈士陵园及纪念馆、宽城满族自治县喜峰口长城抗战遗址入选了全国经典景区2.红色旅游资源的开发利用现状兴安盟红色文化是内蒙古红色文化中极为重要的组成部分，也是东北地区极具特色的红色文化之一[1]当地政府设立红色文化开发专项资金、发展红色文化艺术成果、制定红色遗产保护制度，形成了红色文化产业园区和革命旧址集中展示区同时在园区内扩大剧场、会馆、舞城、餐饮等相关产业链，用红色文化产业带来的经济效益保护红色文化资源。
承德的红色文化在党史和中国革命史上占有一席之地，近年来当地政府也着力打造承德红色旅游名片，使之成为承德旅游的一个新亮点，并为承德经济转型升级提供新的增长点二、红色旅游发展中政府职能履行存在的问题（一）从宏观角度调控红色旅游发展的职能1.红色景区旅游路线规划不科学，缺乏整体部署发展红色旅游需要科学的路线规划，以发挥旅游资源的整体效益但东北地区的红色旅游产品在全域范围内分布较为分散，缺乏整体的部署，城市之间还没有建成完善的旅游协作机制，各地方进行红色形象宣传时缺乏有效协调和配合，单个景区居多，缺乏整体规划和长远协作发展战略地方体制性和行政性的壁垒尚未消除，导致各地旅游产业发展自成体系，造成旅游资源的浪费这不仅不利于进行联合宣传和整体红色旅游品牌形象的塑造，而且影响东北地区红色旅游产业的长远发展2.红色旅游宣传推广不足，品牌效益未充分显现东北地区虽然拥有独特的抗联革命历史和较为丰富的红色资源，但就目前来看，政府在营销推广方面的投入还不足，与主流媒体的联系合作较少，并未在全国范围内进行大规模的推广，使东北地区缺少如“红色革命圣地”延安、“江西的革命摇篮”井冈山这样的全国知名红色品牌，导致东北地区红色旅游的知名度相对较低，红色旅游资源并未得到充分开发利用。
另外，政府的的宣传形式也有待改进，目前新媒体的影响力逐渐扩大，其信息受众越来越广，如果政府仍然采取传统的旅游宣传手段，落伍于时代，必然会使宣传乏力例如，省政府文化与旅游厅官网就是宣传红色旅游信息的重要渠道，然而辽宁省文旅厅官网中关于红色旅游的公告文件并不詳细，信息获得也比较困难，宣传效果并不明显二）提供公共服务与产品的职能1.政府投入不足，景区相关基础设施建设不够完善发展旅游产业需要政府投入大量的政策资金支持，东三省由于经济发展水平的差异，各红色景区的基础设施建设也存在着巨大差别，但总体上对于红色景区的基础设施建设尚不到位，例如交通、通讯、公共卫生等基础设施都不够完善以旅顺的红色景区为例，存在着景区大但是洗手间、休息处较少且分散，安排的位置不合理等现象，旅游旺季时会给大量旅客带来不便而景区的内外交通也影响着游客量，东北的红色旅游景区内部面积较大，但景区内配备车辆较少，并且部分景区根本无自行车等自助交通工具，影响旅客的体验感2.红色旅游景区产品提供形式单一，专业人才匮乏红色旅游景区大同小异，多以传统的观光型旅游为主，以设立纪念馆、展示厅等传统形式向游客展示红色文化[2]，并且大多数的红色展示厅和纪念馆不配备专业的人工解说或者电子解说，景区的旅游活动项目也较少，这些都导致游客的参与感低，缺乏互动感受，体验感差，不能够很好地了解历史，感受红色文化。
而在服务管理层面同样也存在着问题，景区从业服务人员素质整体偏低，在服务过程中造成旅客不良的体验感在管理层面，由于高层次人才的缺失，在管理过程中对整个旅游市场情况缺乏足够的了解，导致对地区红色旅游的发展进行管理规划时的水平较低，使得景区建设缺乏创新理念和大局意识，不利于景区的长远发展三）监管红色旅游市场的职能1.市场监管体制不健全红色旅游市场的健康发展需要政府的有效监管，而政府对红色旅游市场的监管体系不到位将会导致旅游市场混乱、景区管理不善等一系列影响游客体验感的问题东北三省的红色旅游景区在这个问题上就存在着问题，比如吉林省部分红色旅游景区仍然存在着多头管理的局面，造成各部门之间相互牵制，在业务处理上存在着交叉甚至混乱而辽宁省的部分红色旅游景区则存在着市场监管体制不完善的现象，甚至部分监管部门存在着懒政怠政的现象，无法有效提高公众参与监督的积极性2.相关的法律法规不完善目前我国并未有针对旅游资源的整套法律体系，大量关于旅游景区的法律法规散见于各部门法以及政府规章中，缺乏针对专门旅游景区的法律而像红色旅游景区这样专门的旅游景区开发存在着一系列的细节问题，在外部缺乏整体法律体系保护，在内缺乏单独的法律保护，在开发保护过程中又容易出现不可控情况，既影响红色旅游资源的开发又影响后续的保护工作。
三、政府履职存在问题的原因分析（一）革命老区经济基础薄弱东北地区的红色旅游资源大多集中在经济基础相对落后的革命老区，红色旅游的发展因此受到一定程度上的制约在政府财政相对紧张的情况下，当地政府对红色旅游的资金投入不够充分，景区开发程度不高，景区周边相关的基础设施建设也相对落后，例如交通、通讯、公共卫生等基础设施不完善，造成了旅游资源的浪费，在很大程度上限制了红色旅游的发展另外，革命遗址是传承红色文化的重要载体，对红色旅游的发展具有重大意义，而在对现存红色革命遗址、遗迹的保护工作方面{3}，由于革命老区的经济基础薄弱，地方投入资金不足，对革命遗址、遗迹缺乏科学有效的保护，许多遗址建筑由于自然因素或人为因素损毁较为严重东北地区冬季多风雪天气，对遗址建筑有一定的侵蚀，而这些革命遗址、遗迹只有很少一部分有专人负责管理和修缮在大多数革命老区，遗址所在地的地方政府在财政紧张的情况下，对遗址保护等方面只能投入少量的经费，无法满足旅游资源保护与开发的需要此外，由于经济发展相对落后，政府的优惠政策落实不到位，民间投资因回报率过低而无法吸引投资商的兴趣，造成红色旅游产业融资不足，对未来的发展产生了制约影响二）计划经济体制影响由于我国之前一直长期处于计划经济体制之下，政府在资源的配置中起着完全的主导作用，在传统经济体制的影响下，政府在旅游开发的过程中常常存在着角色越位现象，政府的主观意识太强，过度强调其主导地位，把一些不该管、管不好的事情都包揽在自己身上，影响了红色旅游业的科学发展。
例如，在对公共产品的提供方面，许多地方政府将旅游公共产品的投入全权包揽在自己身上，忽视了市场的作用，未能进行科学的政策引导和合理融资，结果导致了公共产品的数量和质量都不能满足旅游业发展的需要，也干扰了市场对资源的有效配置此外，一些地方政府对地方旅游企业的干预过多，影响了旅游市场的正常运行，政府下的指令太多，完全主导企业的决策，往往导致政企不分，违背市场规律，反而会制约旅游企业的发展按照新公共管理理论的观点，政府的角色应该由“划桨者”转变为“掌舵者”，充分发挥市场对资源的有效配置作用，将市场能做好的都让给市场，政府应该做的是进行合理的宏观调控和规划，有所为而有所不为，而不是把所有的事情都包在自己的身上，缺乏统筹全局的观念，导致管理效率极低三）服务意识淡薄，公共服务职能缺失近年来政府一直朝“服务型政府”方向转型，但由于受到以往“全能型政府”和“官本位”思想观念。