PPP生态补偿金运作模式研究 袁广达 宋玥 吴佳敏【摘 要】 党的十九大报告将乡村振兴战略提升为党和国家发展的七大战略之一，乡村振兴成为我国经济发展的重心长期以来，我国中西部地区乡村普遍存在经济落后与生态脆弱交织的特征，为了巩固脱贫攻坚成果，实现生态建设与经济发展协调统一，就要在生态恢复的基础上实现可持续发展文章基于生态补偿和生态助农的视角，对PPP模式与中西部经济落后乡村生态补偿现状进行了分析，针对乡村生态特征及补偿资金存在的问题，提出完善PPP生态补偿金运作模式的路径，以期为生态补偿机制的优化提供借鉴，助力乡村振兴战略目标的实现Key】 PPP模式; 乡村振兴; 生态补偿机制F234.3;F062.6 A 1004-5937（2022）02-0057-08一、引言（一）问题提出我国作为一个传统的农业大国，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，自2004年以来中央一号文件连续17年聚焦“三农”主题乡村振兴战略是新时代“三农”工作的重要抓手，必须巩固脱贫成果，推动乡村振兴乡村振兴的第一步——摘掉“贫困帽”已经完成经过全党全国各族人民共同努力，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，绝对贫困已经消除，如何巩固脱贫攻坚的成果，成为接下来工作的重心。
我国欠发达地区的生态退化大大影响了农村经济的发展，而经济发展过程中的粗放式开发加剧了环境恶化，形成生态型经济落后我国人口基数大，幅员辽阔，给助农和生态补偿工作带来很大挑战，例如中西部地区某些偏远的乡村，面临着土地贫瘠等生态问题，直接影响其生产力水平和经济发展水平，导致经济落后，而地方财政税收不足影响了政府公共服务能力，财政补贴不足导致乡村环境损失难以得到补偿为此，探求生态补偿与乡村振兴有机结合的新方式并防止已经脱贫的乡村重返贫困，逐渐受到我国政府的高度重视，并处于乡村振兴的重要战略地位基于这样的背景，在经济落后乡村开发PPP模式的生态补偿项目，作为一种吸纳社会资本的开发模式，可以在进行环境补偿的同时开发乡村经濟，实现巩固脱贫的效果，使得原有生态补偿的“供血式”转变为“造血式”，不仅能缓解政府的财政压力，更能实现乡村自给自足的良性循环调查结果显示，随着改革开放后我国私营经济的迅猛发展，2018年全社会的固定资产投资额达到64.57亿元，其中民间资本投资达到39.41亿元，占全国的61.02%2014年到2020年，PPP模式已在我国多个领域得到了广泛应用，其中各省市关于生态建设与环境保护的项目申报达950项，包括污水处理、垃圾处理站、流域整治等项目，占项目总数的9%，投资额达到10 600亿元。
随着脱贫攻坚战的胜利，上市公司投资于生态环保事业和巩固脱贫效果的资金规模也逐见成效以上情况说明，我国拥有充足的民间资本可以运用于PPP项目的投资且社会资本也具有较高的参与意愿和很大的投资潜力，但如何将社会资本引入到经济落后乡村开展生态保护以间接补偿生态资金不足，有待进行政策设计与规划二）文献综述生态助农是基于经济落后地区与重点生态功能区的地理空间重叠、项目实施区域重叠和发展目标一致而形成的一种可持续的助农模式，既有利于生态功能区的建设，又能够为农村地区的持续发展提供支撑[ 1 ]基于实际情况，生态助农有不同的模式王振颐[ 2 ]提出，在生态资源丰富但经济落后的地区可以发展生态农业;罗蓉和王志凌[ 3 ]认为建立生态工业园区能够与产业化助农形成协同作用;何继红等[ 4 ]探讨了在经济落后地区发展生态旅游的方案;也有学者基于农村低收入者与生态保护者的耦合，探讨了助农与生态补偿对接的途径[ 5 ]PPP模式起源于英国，是一种被广泛应用的合作模式，我国财政部认为PPP“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”（财金〔2014〕76号）目前国内已有很多采用PPP模式进行建设的领域及相关研究，如医院、公路、林业等。
PPP模式也可应用到生态补偿领域，是解决生态补偿资金来源的方法之一，既能够满足生态环境保护所需的资金，又能为社会资本提供良好选择[ 6 ]张明凯等[ 7 ]采用系统动力仿真模型，描述了PPP模式融资的过程为了解决由于生态补偿项目的公益性导致的PPP模式难以推行问题，潘华和刘畅洁[ 8 ]提出了价值挖掘、风险分担等五个金融创新机制李素英等[ 9 ]提出了将PPP模式应用于铁路生态补偿项目的实现途径，并计算了该模式下生态补偿标准的上下限此外，有学者对生态补偿PPP项目的风险进行了研究，张丛林等[ 10 ]分析了赤水河生态补偿PPP项目的26个主要风险因素、可能的不利影响及风险引致方，潘华和周小凤[ 11 ]分析了水污染生态补偿PPP项目的投资收益风险上述研究的不足之处主要表现在：（1）虽然学者对生态助农的必要性进行了理论分析，也对其模式进行了研究，但是研究中缺乏对参与主体的关注如果在政府之外，其他社会资本也能参与到巩固脱贫效果中，不但能减少政府的资金压力，也有利于增强项目的效果2）生态补偿如果采用PPP融资模式，必须建立起公平科学高效的资金运作模式，然而现有研究虽然分析了生态补偿PPP项目的意义和风险，但缺乏对其运作模式的研究。
二、相关概念与理论分析（一）生态补偿与生态助农生态补偿是指在保护生态系统服务功能的同时，利用经济手段调节受益者和保护者之间关系的一种制度安排，实现方式有对被破坏的环境进行经济补偿，有进行技术上的扶持，必要时还由政府给予政策上的倾斜，在类型上主要划分为生态功能区的生态补偿、流域生态补偿、地区生态补偿和生态要素补偿[ 12 ]本文研究的针对经济落后地区的乡村实施生态补偿属于地区生态补偿，补偿客体正是农村低收入居民，补偿客体和低收入居民的耦合使得生态补偿同时兼备了乡村振兴的功效，因此，这种生态补偿也是“生态助农”生态助农理论建立在“绿水青山就是金山银山”的生态文明思想之上，是在坚持我国生态文明建设的前提下实施的乡村振兴路径生态助农理论是在生态补偿基础上实现的拓展，首先在生态补偿政策引导下建设大型的生态工程，恢复生态系统的功能与价值，其次开发和利用生态系统的服务价值实现经济发展、促进低收入村民的增收由于我国许多地区具有经济落后与生态脆弱高度耦合的特征，在过去的若干年，国家在经济落后地区探索了生态补偿制度下的助农路径，寻求在保护生态的同时追求地区经济发展的模式生态助农的实施路径主要是通过建设重点生态功能区、实施转移支付进行直接的资金补偿、向低收入群体提供生态公益岗位、通过生态移民将生态脆弱地区人口迁至其他地区和促进生态产业化发展改变原有的生产模式（见图1）。
二）生态补偿的PPP模式PPP模式（Public-Private Partnership）是一种由政府部门和私人企业基于特定项目形成的合作关系，即“公私伙伴关系”，在欧洲国家盛行之后掀起了一场推动社会资本进入公共物品行业和提供服务的热潮这种特殊的合作伙伴式经营方式从公共需求出发，以商业利益为纽带，弥补了政府基础设施建设资金匮乏的缺口我国的PPP模式实践主要源于国际经验的借鉴，广义上是指在公共服务和产品领域，由政府主导和监督、社会资本参与建设的长期合作关系生态补偿的PPP模式就是以PPP理论为基础展开项目融资在生态补偿上的应用，即在建立现有的生态补偿基础上，通过加速市场化进程、引入PPP模式，解决现有生态助农中资金融通的问题，促进生态助农目标的达成及农村地区的可持续发展，充分利用社会资本的优势实施生态产业化，从而实现区域经济的带动作用可见，在经济落后地区乡村使用PPP模式，不仅可以缓解当地政府财政支出的压力，而且可以起到提高生态补偿项目资金利用效率、提升项目运行成果的作用通过PPP模式的生态补偿，可以激发居民保护环境和进行生态建设的积极性，有利于形成良性循环，推进乡村振兴生态补偿PPP项目的重要特征为：（1）伙伴关系。
在生态补偿项目中，政府希望通過项目建设实现生态环境的恢复和治理，为社会公众提供一个满意的生态环境，而社会资本方则希望通过项目建设获得可观的投资收益，以建立两者目标平衡和统一基础上的伙伴关系2）利益共享与传统项目相比，涉及生态补偿的PPP项目需要完成生态环境的治理，这与一般意义上的企业为了达到发展经济的目的而破坏生态环境是相悖的，所以PPP项目既要追求经济利益最大化，也要确保达到政府制定的环境目标，需要政府有一定的制约和监督手段，防止社会资本过度追求项目收益而损害公共利益3）风险共担PPP项目面对的风险通常有政策风险、法律风险、融资风险、商业风险等，政府需要与社会资本方共同承担政策风险与法律风险反映了政府的宏观调控措施，融资风险和商业风险应当由社会资本方分担解决，其他风险应当按照合理的方式划分以确保生态补偿PPP项目的顺利进行PPP模式运用于生态补偿领域，就是将社会资本引入大型公共服务建设中，以达到支撑项目可持续现金流的一种政企合作模式，为此要根据生态补偿项目的特征对传统PPP模式加以改良PPP模式的构建源于社会资本期望从项目中获得合理回报，而生态补偿项目具有公共服务的特征，需要建立一定的合作机制保障社会资本方的利益。
政府及其下属的专门金融机构是项目的直接投资者，负责项目的初始准备、采购、监管等工作，政府对项目的整体运营具有统筹规划的领导作用，通过招标的方式选择具备雄厚资金实力和良好信誉的私人股权投资机构发起PPP项目，签订PPP合同，共同建设PPP项目公司（SPV）[ 13 ]由项目公司作为执行主体负责PPP项目的投融资、开发、建设、运营及后期维护（见图2）这种政府主导、社会资本参与的生态补偿模式在达成合理环境目标的前提下，提高了公共服务的效率，而且具有多元化的融资渠道，保障了生态项目建设的资金需求三）经济落后及生态脆弱乡村PPP模式功能1.缓解当地政府财政压力我国乡村经济的发展增加了对基础设施投资的需求，按照公共服务理论，这类在经济落后乡村开展生态工作等公共服务的资金主要来源于财政支出和中央拨付的资金近年来我国财政收入增速放缓，为了应对老龄化社会的需求，财政支出首先应用于保障民生，需要其他资本的参与逐渐改变公共服务建设和维持对财政依赖的现状采用PPP模式将社会资本引入到经济落后地区的基础建设与环保事业，形成一项有效的融资渠道，利用市场化手段实现多元化的投资机制，有利于缓解政府的财政压力，降低政府的债务风险。
2.提高项目运营效率和资金使用效率社会资本的介入可以加强市场化进程，引入市场化监督，对产品服务和补偿标准的制定都有规范作用，另外社会资本方也可以带来更加专业的人才，充分发挥市场竞争机制，利用企业管理的思维从控制成本、提升运营水平等方面实现利益最大化，逐步提高资金使用效率，杜绝资金浪费PPP模式下的社会资本运作与政府实现优势和资源互补，拓宽了投资渠道，有利于改善生态补偿成本偏高、项目运行效率不高的问题，提高公共物品的服务水准和效率3.优化资源配置传统的生态补偿项目由政府主导，政府既承担主要的建设和投资任务，也要进行后续的经营活动，不仅由政府承担全部的风险而且难以达到效率最大化，给政府带来了不小的负担PPP模式下科学划分政府与市场的关系，划清政府和企业的责任与界限，通过契约和合同明确权利与义务，更好地进行风险的分担，激发社会资本的创新能力和资本活力，充分利用社会资本的优势明确项目的经营主体，将政府从原有的项目实施方转变为监督方，赋予政府更多的管理和监督工作，有利于实现更合理的资源配置，同时保障生态补偿项目的可持续发展，提升国家整体的治理能力综上，可以看出，由于生態补偿客体和低收入居民在身份上的耦合及经济落后地区与生态功能区在地区上的耦合，经济落后地区的生态补偿项目成为兼具补偿和振兴乡村双重功能的项目。
采用PPP模式融资，吸引社会资本，能够增强经济落后地区生态补偿的资金投资力量，促进其经济可持续发展，并从产业。