流殇之网明朝地方监察体系的重叠与变异 陈 晨（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088）Summary：明朝是专制主义高度强化的朝代，深刻地影响了明朝的监察体制明朝统治者为了加强对地方的监察控制，先后在地方设置按察司和十三道监察御史、巡按制度、加衔督抚系统层层纵横交错的地方监察体系带来了机构的重叠与权力的交叉这种纵横交错的关系网随着明朝封建政治的腐败堕落而不断地催化着地方监察体制走向流殇与变异——监察权力不断削弱，侵蚀着其他行政、军事等权力，结果人浮于事，造成明王朝没落不可逆转的颓势Keys：明朝；监察体系；重叠；变异K248 ：A ：1673-2596（2013）04-0011-03明朝作为中国封建社会后期重要的朝代，资本主义萌芽出现，新兴市民不断壮大，官僚制度随之不断庞大，中央集权政治朝向君主集权制政治转化君主专制主义的高度强化，对明朝的政权结构、监察体制、监察立法都产生了深刻的影响尤其作为“天子耳目，风纪之司”的监察制度，形成了一个前所未有的庞大而严密的封建监察体系这种层叠交涉的监察网络，在君主专制集权不断深化的大背景下，对监察体系的发展产生了深刻的影响。
本文拟从明朝的地方监察体系的特点出发来看待它们发展所不可避免的流殇与变异一、纵横交错的地方监察体系根据邱永明的论述，中国监察系统内部分御史监察和谏官言谏两大系统，御史的职责是纠举百官违失，谏官的职责在于对皇帝、中央决策的失误进行谏正，二者相辅相成，均独立对皇帝负责虽然明承元制，通过法律的形式将御史言谏的权力固定下来，同时还创设了通政使司和六科给事中，并也赋予它们言谏的权力但是终明一世，言谏制度空前削弱通政使司本非专门言谏机构，至明中叶更是为宦官所侵蚀六科给事中也逐渐从言官向察官权力侵蚀所以，在君主专制主义中央集权不断强化下，言谏权是不断淡化至消失的所以本文的研究重点放在了御史监察体统内御史监察系统内部垂直领导，从中央到地方形成了层层交错的监督网从纵向上来看，明朝地方的固定主体监察机关是提刑按察使司（简称按察司）明初行政改革，洪武九年（1367），以承宣布政使司取代行中书省，掌民政财政，另设与承宣布政使司并列的提刑按察使司掌刑狱和监察，军事由都指挥使司执掌布、按、都”合称“三司”，彼此独立，互不统属，均直属中央主管部门明中央为了加强对地方的控制和监督，在省与府之间，设有监察区“道”一省分别设立若干道，一道辖管若干府。
道虽有“守”、“巡”之分，但并独立为一级政权它们是作为按察司的辅佐官明代的巡守道监察系统处于草创时期，制度不甚完善，但却为清朝道员监察奠定了基础明朝初，置各道按察司，设正三品按察使，副使为正四品，佥事为正五品宣德五年（1430年），除两京不设按察司外，全国共固定为十三道按察司都察院下辖的十三道监察御史，共计达110人之多，数量超过历代按《明史·职官志四》记载，按察使掌一省刑名按劾之事纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治副使、佥事、分道巡察，其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军，各专事置，并分员巡备京畿按察司是地方藩司三大台柱之一，称为“臬司”或“臬台”，在明初被称为“外台”，“故大明令按察司、都察院并列，不视之为外官也”①地方监察机构按察司，因为长期驻地方而逐渐演变成为地方监察司法机关，不再具有了中央官及中央派出机构的性质但是单一的按察司不能让明朝的统治者放心，汉唐以来，封建政权机构运行特点之一是由中央政府派遣监察官对地方进行定期巡回考察，明朝在总结历史经验的基础上，创立了巡按御史制度十三道监察御史由中央派遣，到各省定期巡回考察巡按御史属于监察御史外执掌的部分，系出巡当差的按差一类。
巡按御史享有很大权力，因为他们代表中央，职责在于对地方官员进行监察如果地方官员违法失职，官达五品以上，可参劾，由朝廷裁决，六品及其以下官员，可“就便拿问”除此之外，还有荐举人才、断理冤狱、赈济灾荒、兴利革弊、督查仓库、税粮、户口、均平赋役、督修农田水利及公共设施、负责学校教育审查、旌表孝义、存恤孤老等公共职能在中央君主集权趋势不断深化的大背景下，按察司和十三道监察御史的设立，并不能让统治者放心恰逢各种突发性情况，如天灾、边患等情况时有发生，中央又往往派遣亲信、重臣带衔出巡，谓之巡抚巡抚初设时仅代表差遣职务，并非官名宣德以后被皇帝特命兼他事而加上诸称号，逐渐成为固定专设官职巡抚以“清吏治”为主要任务，侧重于摧抑豪强，职司范围甚广，可专决者，决之；不能专决者，呈奏之盖以地大物众，法令滋章，三司谨奉教条，修其常职而兴利除弊，均赋税，击贪浊，安良善，惟巡抚得以便宜从事”②可见统治者对巡抚期望之重巡抚制度普遍的推行下，总督制度形成总督始设于军务需要，源自于地方动乱和边疆少数民族的骚扰正统月以后，地方动乱及边疆骚扰迭起，往往跨省连郡，巡抚因“爵并权分”，“多不能振联属之策，兴讨罪之师”③于是，总督之位始设。
总督带都察院都御史或副都御史衔，其辖区一般多在一省以上，兼管地方行政、民政、军事品级比巡抚高，由中央派遣，具备钦差监察大臣身份，尚非地方长吏明代的督抚制度自建文帝时期开始，经历了从临时派遣到朝廷重臣巡行天下，监察地方到分设、定设巡抚、总督形成定制这样一个发展历程督抚制度是为了弥补三司的缺陷因为凡是省内重大政事，都必须三司商议、上报，经朝廷有关部院核准后方可实行，借以加强中央对地方的控制但是三司无权属关系，缺乏集中统一领导，以致临事推诿，贻误政事因此，建立督抚制度，隶属地方另一监察系统，节制三司与总兵，既增强了对地方的应变能力，又不足以形成与中央相抗衡的地方势力，反映了明代省级体制重新建构的趋势因此，纵观终明一世，在地方监察体系中，形成了严密、纵横交错的监察网络在纵向上，有地方固定的主体监察机关——按察司，还有中央派出、代表朝廷监察地方的巡按御史制度、督抚监察系统从横向上看，除监察权力之外，巡按、督抚还涉及行政的、民政、军事等方面的事务，因此，又与地方主体机构“三司”会发生权力的交叉与重叠由于具有中央派遣性质，权限要高于地方官所以，监察之外权力的扩张必然会带来对其他权力的侵蚀从上我们可以看出，在君主专制集权深化的大趋势下，统治者必然会加强对地方的监察控制，为纵横交错的监察网络的形成提供了衍生的空间。
然而，明中叶以后，君庸臣腐，世风日下，这种交叠的网络必然会带来机构的变异，腐败堕落趋势不可逆转二、不可避免的结局：地方监察体系的流殇与变异明朝纵横交错的地方监察体系，必然会带来机构的重叠与交叉，以至于整个监察系统权责不明，效率低下明中叶以后的政治现实向我们解释了这一系统在演变过程中的变异朝廷纲纪扫地，整个官场贪墨成风，由明太祖、成祖开创的倡廉反贪的传统被中断了，吏治清明的鼎盛时代由贪污成风的衰落时期所取代根本上是由于封建中央集权的发展、商品经济的发展，但是不可忽视的是，各种机构的重叠交叉也从根本上造成了人浮于事的结果从纵向的中央与地方的关系来看，按察司作为地方主体固定的监察机关，监察御史代表中央来监察地方，两者分别代表了纵向的两点对于二者的关系可参照《大明会典》的记录国初，监察御史及按察司分巡官，巡历所属各府州县，颉颃（hang）行事，洪武中详订执掌，正统间又推广申明，著为宪纲及宪体，相见礼仪，事例甚备迨（dai）后按察司官听御史举劾，而御史专行出巡之事④所以说，按察司和监察御史的监察权是并行的，而且还有两者互相纠举的含义，相见时的遵循均等礼仪，具有相似监察任务但是在权属关系上，巡按御史具有中央派遣身份，属于钦差大臣，成为地方常设机构的按察司就必须受巡按的制约。
由于具有中央官和中央派出机构的性质，所以巡按的权限要比按察使高具体来说，表现在司法官吏考核权属方面，明代中叶以后，随着督抚和巡按权力的日益扩张，按察使不但职权日益缩小，其地位也每况愈下，只能起到配合和协助巡按工作的作用具体来说，行政方面，布政使掌管一省之政务，但一省之内，“凡有大兴革及诸政务，会都、按议，经画定而请于抚、按若总督”⑤军事方面，地方商讨出战守卫等事项，巡按必须参加会议并提出意见；地方出现威胁统治的不安定因素，如“盗贼”等，由巡按发布命令进行征剿巡按御史权力的不断扩张不仅自身不作为，也带来了腐败堕落从横向的关系来看，均为中央派遣的钦差监察大臣间也存在交叉随着吏治腐败的加剧，这些单纯的监察大臣也发生了变异为了更方便、明了地理解这一交叉权力，我们可以参照如下表格：首先是巡按和巡抚从表格中我们可以看出，明朝的时候巡抚和巡按对地方的监察在职能上是相似的，但是，二者在编制、品级、权属关系、选任方式上等还是存在差别在编制上，巡按御史是都察院固定官员，专职的监察官，均在十三道监察御史系统内，出巡有固定的巡按区域和定员编制而巡抚则是都察院的兼职检察官，非常职官员，没有定员编制，且区域不规范，但组织上隶属都察院。
在品级上，正七品，巡抚的级别高于巡按御史，一般介于为正四品到正二品间在选任上，巡按御史先由都察院拟定人选，而后皇帝确定最终名单巡抚担任内地监察任务的，由吏部、户部两部共同推举；担任边防监察任务的，由吏部、兵部共同推荐；都察院不参与其选任最后是出巡上，巡按“一年已满，差官更代”，有一定的任期巡抚一般无固定的任期并且巡按御史出巡禁止携带家眷，巡抚则可以由于二者职能的相同，所以在监察职权上会存在争执二者权力的变化也与其制度的变异有着密切的关联世宗嘉靖以前，二者争执时，巡抚往往因为品级高而占优势但是嘉靖以后，巡抚起初的职责主要是巡视地方，抚安军民、监察官吏，但明中期以后其职权已经涉及政治的方方面面巡抚演变为地方封疆大吏，享有很重的职权，朝廷为了牵制巡抚，赋予巡按享有参杀巡抚的权力因此，巡抚和巡按争执时，巡按多占上风明朝后期，巡按御史已经成为牵制巡抚的主要力量，但巡抚的权力比巡按御史要大其次，是加衔督抚系统总督和巡抚合成督抚巡抚二者均为都察院差出的官员，巡抚带衔的制度比总督早巡抚制度普遍推行下，总督才得以形成巡抚辖区不定，总督辖区范围大——多在一省以上，同时品级也高于巡抚巡抚受总督节制，但与总督无统属关系。
一般来说，“巡抚”以都御使衔兼理地方行政、民政；巡抚兼军务的称“提督”；兼管行政、民政、军务且辖区多责任重的，称“总督”二者职责、使命大致相同，都享有都御使衔所不同的是，巡抚形式的权力范围是限定的，如一省或限定省内某些地方，一般不兼军事；而总督兼管军事，所辖地区范围通常超过一省，有的总督甚至总揽七省军务二者可以相互兼职起初，无论总督，还是巡抚，都“不许辄差都、布、按三司及军卫、府州县正官、掌印官”⑥三司只管如有不称职者，巡抚不得自行处理，而只能“奏罢”巡抚如果有违法行为，三司也有权向朝廷参奏可以看出督抚与地方三司之间的牵制与制衡但是明中叶以后，督抚由单一的监察大臣，发展为霸占一方、节制三司的地方大员，逐渐形成了尾大不掉的局势纵观明朝的地方监察制度，自太祖其励精图治、锐意革新，无论是组织还是执掌范围上，都远远超越前代但是，自明中叶以来，君庸臣腐，世风日下，监察制度不仅没有能够扭转明朝政治的堕落之势，反而顺势而下，利用盘根错节的监察网络，不断侵蚀本身权力之外的权力，形成能与中央抗衡的实力这是明代走向腐败崩溃的另一加速剂，这种流殇与变异，是封建腐败的明朝监察体系所不能避免的结局注 释：①古今图书集成·卷600.官常典.②明史·卷159.熊概传. ③孙承泽.春明梦余录·卷48.都察院.北京：北京古籍出版社，1992.④大明会典·卷210.出巡事宜.⑤明史·卷75.职官志四.⑥大明会典·卷211.都察院·抚按通例.Reference：〔1〕张晋藩.中国古代监察法制史.南京：江苏人民出版社，2007.〔2〕贾玉英.中。