廉政保证金嵌入公务员养老金中的制度设计 缪国书Reference：在我国试行廉政保证金制度的地方政府越来越多，但在试行的过程中，其合理性、有效性和合法性遭受到人们诸多质疑，继续推行陷入了进退两难的困局之中破解廉政保证金制度推行困局的策略，是将廉政保证金嵌入公务员养老金中进行顶层制度设计，该制度设计的思路是将公务员廉政保证金转变成公务员职业年金该思路可以化解人们对廉政保证金的诸多质疑，破解其进一步推行的困局，并且可以使我国并轨改革后的公务员养老金制度既具有养老保险的功能又具有预防腐败的功效Keys：廉政保证金 养老金 公务员D57 ：A ：1004-0730（2015）08-0062-08腐败向来为人们所深恶痛绝，为了治理腐败，各种促进廉政的制度层出不穷近年来，我国一些地方试行的公务员廉政保证金制度就是一种新的防止腐败的制度，被认为是“用经济学手段治理腐败的一种尝试”，这一制度从推出至今，一直是社会舆论议论的热点当前试行的廉政保证金制度以及正在推行的公务员职业年金制度，无论是在理论层面还是在实践方面确有一些问题需要深入研究，这就有必要对这一制度的概念、来源、各地的主要做法以及围绕这一制度的争议进行梳理，并且在文献梳理的基础上提出将廉政保证金嵌入公务员养老金中的顶层设计方案，以期达到预防腐败、倡导廉政的目的。
一、我国公务员廉政保证金制度的现状公务员廉政保证金制度在我国的研究与实践中有多种不同的称谓，包括廉政公积金制度、廉政保证金制度、廉洁从政保证金制度、职业年金等所谓公务员廉政保证金制度，就是为了预防公务员腐败和激励公务员在职时廉洁奉公，政府有关部门为每个公务员建立一个廉政账户，每年或每月从公务员工资中扣除一定比例的资金，然后再由单位配套一部分财政资金，共同存入公务员的廉政账户中作为其廉洁从政保证金的一种制度早在2002年，湖南省浏阳市率先实施了公务员廉政保证金制度，由此开始，我国掀起了一股通过经济手段来预防公务员贪污腐败的制度建设热潮到目前为止，从互联网上搜索的情况来看，我国已有湖南、江苏、江西、湖北、浙江、云南、吉林、安徽、河南、重庆、内蒙古、四川、海南、辽宁、广东、新疆等18个省（直辖市）或自治区管辖的地方政府正在试行廉政保证金制度[1]在实践中，虽然各个地方实行廉政保证金制度的表现形式多种多样，但都具有共同的设计理念和相同的特点，具体表现为：（1）廉政保证金制度主要由地方纪委根据本地区财政资金情况自行设计，廉政保证金主要由单位的纪委和人事部门监督管理2）廉政保证金资金来源于公务员的工资和地方财政资金或单位自筹资金。
具体的做法是，单位给每一个公务员建立一个廉政保证金账户，每月或每年从公务员工资中扣减5%至10%的资金存入该账户中，然后单位再根据公务员缴纳的资金按一定比例（一般为1:1）用财政资金或单位自筹资金进行配套补贴这两部分资金的共同积累就构成了公务员个人账户的廉政保证基金也有个别地区的廉政保证金不需要公务员个人缴纳，全部由财政资金或单位自筹资金缴纳，如浙江省慈溪市公务员廉政保证金的基金来源全部由单位按个人工资的18%缴纳，这一笔资金由市财政根据单位财务收支情况统一计划安排还有部分地区的廉政保证金全部由公务员个人承担，如重庆市彭水县国土房管局党组2009年发文针对中层以上领导干部实施廉政保证金制度，廉政保证金全部来源于个人的工资收入3）廉政保证金的领取条件是，如果公务员在职期间有贪腐行为发生，那么将视贪腐行为情节轻重按一定的比例扣减廉政保证金并上缴国库；如果公务员在任期内没有贪腐行为发生，那么在规定的期限内或退休后可一次性全额领取一笔数目不菲的廉政保证金[2]廉政保证金制度试行至今，已取得了一些积极效应例如，湖南省浏阳市从2002年至2006年的4年间，在实施廉政保证金制度的107个机关单位的1416名公职人员中，仅有5名公职人员因受党纪政纪处分而被扣减了20%～100%比例不等的廉政保证金。
可是在没有推行廉政保证金制度的1997年至2001年的4年期间，因受党纪政纪处分被立案查处的公职人员平均每年175人，平均几乎每两天查处1人另外，江苏省公安系统实施廉政保证金制度的效果也比较好：江苏省公安厅于2003年试行廉政保证金制度一年，没发生一起公安民警贪腐的事件；南京市公安局试行廉政保证金制度仅半年时间，公安干警违法违纪率下降了72％；地区经济欠发达的宿迁、淮安等地的公安系统试行廉政保证金制度以后，民警违纪违法案件率与先前相比也有大幅下降[3]尽管如此，廉政保证金制度在实际操作过程中也出现了许多问题，具体表现为：（1）廉政保证金扣减公务员工资的比例没有科学依据如果保证金扣减公务员个人工资过高，将降低公务员本人现期的工资水平，如果扣减比例太低又达不到预防腐败的效果，如何科学地确定扣减工资的比例是试行廉政保证金地区亟待解决的问题2）一些单位的廉政保证金的配套资金需要单位自筹，有些部门无法配套这笔资金，廉政保证金持续性来源已经成为问题3）公务员缴纳的廉政保证金加之单位的财政配套资金，随着时间的积累，将是一笔数额巨大的资金，这笔资金的管理和保值增值责任目前还处于真空地带4）对廉政保证金抵押的期限问题，各地各部门均有自己的理解，有的地方认为应长至退休，伴随公务员整个职业生涯，而有的地方则认为应短至一年，各地的做法相差很大。
5）一些地方的廉政保证金的激励效果也不如媒体宣传的那样显著以湖南省浏阳市为例，在廉政保证金实行的13年期间虽然腐败案件数量有所减少，但一些腐败案件还是接二连三地出现由此观之，我国各级地方政府实施的廉政保证金制度虽然对公务员的贪污腐败行为起到了一定的遏制作用，但是各级地方政府在实践操作中亦遇到了诸多的问题，继续推进困难重重、阻力很大，使廉政保证金制度陷入了争议的漩涡之中二、关于我国公务员廉政保证金制度的争议公务员廉政保证金制度作为一种新生事物，一经推出就成为社会舆论和学者争议的焦点，形成了正反两种观点，总的来说反对的声音更大一些，主要表现为以下三个方面一）廉政保证金制度的公正性和公平性遭到社会舆论的普遍质疑众多反对声音中，主要有两条理由：一是认为，我国公务员收入与普通群众相比已经很高，除了工资之外，还有大量的其它非工资形式的收入，包括各种名目繁多的补贴、社会福利等，退休后还有很高的工资在公务员的收入和社会福利都比较高的情况下，各地政府又独立于公务员薪酬体系和退休工资之外，另外设计了一套增加公务员一定时期预期收入的廉政保证金制度于是人们指责廉政保证金是给公务员的变相加薪，或者是“变相福利”，由于制度的制定者也是制度的受益者，廉政保证金制度的公正性就更令人怀疑了。
二是认为，廉洁奉公是对公务员最基本的行为准则和职业道德的要求，如果一个公务员连这都做不到，就没有资格做公务员了若需要财政拿钱来奖励公务员廉洁奉公，那么为了保证公民遵法守纪，政府是否也应该拿钱来奖励守法的公民呢？如果仅对公务员实行奖励，那就有失公平了二）廉政保证金制度预防腐败的有效性引起专家学者的争议一些专家学者对廉政保证金制度的有效性持肯定态度，如北京大学李成言教授（2013）认为廉政保证金制度对公务员廉洁行为具有一定的激励和约束的功能，它是一种长效的预防腐败的经济措施而另一些专家学者持相反的观点，如中山大学倪星教授（2013）就认为，细水长流的廉政保证金带来的资金收入和权力寻租带来的巨额租金收入相比，后者显然更具有诱惑力实行廉政保证金制度的单位一般每年存入每个公务员廉政金账户的资金数量比较小，这对于那些有机会获得大量金钱的腐败分子的作用是有限的，因此，试图通过设立廉政保证金制度来预防公务员腐败的愿望是好的，但效果可能并不理想还有的专家学者认为，目前我国与廉政保证金制度相配套的监督制约机制还不完善，如果监督发现机制没有跟上，就可能出现有些公务员一边腐败，一边继续拿着廉政保证金，因此公务员廉政保证金将不可能起到预防腐败的作用。
三）廉政保证金制度与现行财经制度相冲突由政府按比例配套财政资金作为廉政保证金的做法，于法无据从法律上来讲，财政来源于公民纳税，廉政保证金中财政配套资金支出要列入财政预算，既然是财政预算就必须经过全国人民代表大会或地方人民代表大会批准之后，才能付诸实施，但是目前所有的廉政保证金试点单位都没有按这样的程序处理，至于有的地方政府用机关单位行政经费为公务员廉政保证金配套的行为，更是明显地违反了现行财经纪律国家行政学院杨小君教授（2004）认为，政府机关单位的行政经费是机关正常运转的经费，实际上是公款，将部分行政经费以“廉政保证金”的形式配套发放给个人，变相地将公款变成了私款，这明显违反了现行的财经纪律由此可见，如果要解决廉政保证金制度与我国现行法律法规的冲突，必须由人大修改相关法律法规，而这又超出了地方政府权力的范围，面对廉政保证金制度与法律法规的冲突，地方政府显得无能为力面对以上这些争议和舆论的压力，地方政府继续推进廉政保证金制度进退两难，举步维艰，于是有些地方政府干脆停止了廉政保证金制度的试验，例如，2003年深圳尝试过设立廉政金，但是第二年就夭折了；广东江门2010年7月也推行过廉政公积金制度，试行2个月后即被上级纪委叫停了，坊间普遍认为系因社会各界反对声浪过大。
任何制度的产生和发展有其内在的逻辑联系，廉政保证金制度不会因人们的反对而立刻消失，也不会因人们的支持而永恒它会继续按照自身的逻辑，或发展，或被吸收，或被废止人们在看待某一新生事物时需要秉持积极、慎重、质疑的复合性态度，去探寻其来源和未来的发展规律追根溯源，我国各地实行的“廉政保证金制度”是“移植”或“嫁接”新加坡的中央公积金制度为什么“廉政保证金制度”在新加坡实施取得了良好的效果，而在我国部分地区试验中却陷入了进退两难的困局呢？这就需要对新加坡的公务员公积金制度与我国廉政保证金制度设计的差异详加考察三、新加坡中央公积金制度对我国公务员养老金制度设计的启示新加坡公务员公积金制度，是著名的中央公积金制度的一个重要组成部分，它是指政府通过《中央公积金法》强制公务员个人储蓄、完全积累并集中管理模式的一项社会保险制度按照《中央公积金法》的规定，公务员个人和政府每月按规定比例缴纳一定资金作为其廉洁从政的保证金，并且存入政府设立的个人专用账户中，这个专用账户中积累的公积金最终全部归公务员个人所有对于新加坡的公务员来讲，中央公积金既是其廉洁从政的保证金，也是一种社会保险基金新加坡政府将公务员的社会保险基金和公务员廉政情况紧密关联，这就是新加坡政府预防和惩治腐败取得良好效果的锦囊妙计。
[4]目前，我国一些地方试行的廉政保证金制度实际上就是模仿新加坡中央公积金的做法但我国公务员廉政保证金与新加坡中央公积金二者之间的制度设计却有诸多差异，剖析新加坡中央公积金制度设计的经验，对进一步完善我国廉政保证金制度具有重要的启发意义一）公积金制度通过议会立法并颁布实施，确保了制度的权威性和合法性新加坡的中央公积金制度是由新加坡中央政府进行顶层制度设计，然后通过议会立法并颁布实施，这确保了新加坡《中央公积金法》的权威性和合法性然而，在我国地方政府实施的廉政保证金都是由地方政府设计的，一般没有经过人大审议，甚至在没有立法支持的情况下就使用政府财政或单位行政经费作为公务员廉政保证金的来源，该行为缺乏法律依据因此，我国政府在廉政保证金制度设计及实施过程中，要借鉴新加坡中央公积金法制化的经验，首先应由中央政府进行顶层制度设计，并用立法的形式来确保廉政保证金制度实施的权威性和合法性二）“公务员廉政保证金制度”深嵌于公务员养老金制度之中运行新加坡的中央公积金制度将廉政保证金制度和养老金制度进行绑定设计，对于公务员来讲公积金既是退休后的养老金同时也是在职时的廉政保证金由此可见，新加坡没有建立独立于公务员公积金制度之外的廉政保证金制度。