阿拉善地区生态公益林政策实施过程的问题探讨 一、引言生态公益林是指为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性及满足人类社会生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林（李卫忠，2001）由于生态公益林是服务于社会、受益于全民的非赢利性的社会公益事业，具有公共品性、外部经济性、不可控制性、难以计量等经济特性洪流，2005）本文借鉴机制设计理论的框架，以信息的充分性和激励相容为主要标准，通过对阿拉善地区牧民对待公益林政策的反应及政策给牧民生活带来变化的调查，结合其他利益主体在这一过程中的利益变化情况的分析，探讨公益林政策在以放牧为主要生产生活方式的地区实施时可能存在的一些问题，并对公益林政策的制定和实施提出一些建议调查采取随机抽样的方式，共走访了2个旗县、4个嘎查的25户牧民，其中有效数据为23户（包括公益林政策12户，草畜平衡5户，无政策6户）因为调研区域条件限制，样本容量较小，而且主要以政策实施后仍留在本地区的牧户为调研对象，因此对于全局的反应会存在一定的偏差，希望可以通过牧户的不同决策带来的不同结果的对比讨论减少因为样本不完备而带来的偏差。
二、制度执行过程中存在的问题阿拉善盟是我国生态荒漠化治理保护的前沿阵地，是黄河中上游生态系统中的关键部分，属于生态脆弱敏感区域，其生态环境的优劣，直接影响黄河、银川平原、河套平原，波及西北、华北及更远的江南地区因此，从社会和生态的整体利益角度来看，公益林政策的实施是有益的从执行公益林政策之前的当地基本情况来看，牧民是草原的承包者，拥有长期的使用权；草原是牧民生产、生活的主要载体，同时草原也是整个生态系统中的重要一环，它的好坏关系到公众的利益；国家作为政策的制定者是站在全局的角度来考虑的草原治理的目的是保护草原生态环境，减少草原的蓄载量，恢复草原资源，从而改变由于过度放牧对草原的破坏与公益林项目相结合考虑我们不难发现，从长期利益和生态角度看，公益林政策有利于改善生态环境和人民生活从个体牧户的近期利益来看，因为当地牧民主要以放牧为生，以食羊为主，以卖羊毛为和羊肉为收入资金来源，可以说几乎全部收入来自草场公益林政策的实施从近期来看不但切断了收入来源，而且增加了生活成本人民的生计问题因为公益林政策的实施而变得尤为突出，在这样一个前提下，实际上就成了政策的长期利益与牧户的近期利益间的一种博弈而公益林政策实施过程中．执行部门更多的关注的是公益林的执行效果，对公益林政策在执行过程中存在的冲突性考虑不周，这样下去不但不能有效的执行政策，反而使牧户和政策执行者矛盾丛生。
因此，必须综合考虑政策实施过程中可能存在的一些问题，并正确处理所涉及的各利益主体之间的关系才能保证公益林政策的有效实施一）信息的不充分性1．不理解政策的内容调研中我们发现，几乎没有牧民能够对公益林政策给出一个完整的说明——是否是长期政策，是哪里下发的文件，具体实施的规定和补贴标准等等这些众说纷纭；另外，虽然有少数牧户选择了草畜平衡，却没有人知道具体的标准是怎样规定的，很多牧民都在说算承载量的时候把他们的草场少算了，只算了40%，事实上草畜平衡过程中载畜量的计算是有统一的规定的，当地的草场质量折算成40%也是明文规定的在调查中我们还发现，很多文件是用蒙文写的，牧民对其了解程度受到限制2．不明确政策实施的力度对于具体哪个部门负责这个项目的实施，以什么样的形式去实施以及执行部门是否有权利收回草原承包证和草场使用权证等问题牧民都没有一个明确的认识，有意见、有看法也不知道该向谁提，出了问题也不知道该找哪个部门帮助解决3．产生不必要的冲突无论从执行者还是被执行者角度来说，出现“三天内把四五百只羊处理掉”这种状况，显然是不合理的我们在牧民家里看了畜牧局长到牧民家里收羊的录像，因为没有在规定的时间内把羊处理掉，牧民与执法部门发生冲突，造成很不好的社会影响，这对于整个政策的执行是非常不利的。
4．影响决策信息的不充分使得牧民不了解这一政策一旦实施对于以后的生活有什么样的影响调研中一个年轻的牧民就说，刚开始也不清楚这个政策是怎么回事，只知道给安排一个护林员的工作，每年给18000元钱，也就签了合同，现在想出去打工也不知道这个政策到底要实施多长时间——出去打工还是留下来难以决定二）从利益主体的角度分析政策执行过程中的激励相容问题1．从牧民利益角度分析公益林政策使得牧民的基本生产和生活发生了很大的改变，下面从收入、资金来源、固定资产以及应对风险等角度分析这一变化给牧民带来的影响1)实行公益林政策的牧户在政策实行前后的收入和畜群数量的变化根据调研情况显示，2001年以来，被调研户收入基本处于稳中有升的状态，但加入公益林以后，富裕户的收入显著下降，中等收入户的收入也呈现下降趋势，贫困户的变化则不明显以其中比较显著的一户为例，这户一直按照公益林的相关规定，既有18000元／年的护林员工资，还有两个人的养老保险，一个分支户的钱也都按时发放，在这种情况下，该户的收入达到50000元左右，虽然还是比以前的75000元有所下降，但是算上省下来的草料费，两种情况基本可以持平只是对应的羊的数量由原来的700只减为现在的40只。
因此流动资金和固定资产都与以前相比都有所下降对于家里没有老人的，没能找见合适的地方打工的家庭来说，实行公益林政策的成本和收益可能就是用400-500只羊换来每年18000元的固定收入，而以前每户的收入都在两万元以上这对牧民来说是收入少了，固定资产也没了，而且以前需要急用钱的时候可以随时卖羊得来的救急钱也没有了因此从一个理性人的角度出发去考虑，这种情况是不利于政策的执行的从上图也可以看出采取不同措施的牧民家庭收入发生的变化：首先，无论采取的哪种措施，2005年都是收入的最高峰，这与调研过程中牧民普遍反应的天气好、雨水足也是相吻合的；其次，公益林户收入下降比较明显，而非公益林户和草畜平衡户的下降趋势不是很明显，部分还有上升的趋势面对这样明显的收入和生活水平的改变，牧民对于政策的选择和态度必然会出现几种情况：一、选择公益林因为公益林以后可以不用放羊，也可以得到基本生活费那么原来就比较贫困的家庭，或者家里人口较少，有能力出去打工的，以及打算放弃放牧这种生活方式的会倾向于这种选择这一点从上图中也可以看出——禁牧户，也就是采取公益林政策的牧户初始收入的均值就较小，而且一直处于最下方二、选择草畜平衡。
这是在公益林与保持原有放牧方式之间的一个次优选择如果人们能够充分的获取有关公益林及草畜平衡的相关规定，对于倾向于继续放牧的牧民来说这无疑是能够保留原有生产生活方式的最优选择三、抵制这是一种消极抵抗的方式作为一个理性人，时刻会考虑的问题就是个人利益问题在不了解相关信息，以及未来的发展趋势的情况下，只能采取消极的抵制的方式来维护个人利益不受损害2)综合分析我们考虑牧户对政策的选择时假定牧户是追求利益最大化的，因此在考虑是否接受一项新的政策时，首先考虑收益的变化；其次是是否存在改变的内在需求，如果希望改变，那么公益林政策还可以提供一部分额外的补贴；再次就是是否有一种可以让牧户接受的生产生活方式来替代放牧，也就是对未来的预期具体情况如下图所示：从图2我们也可以看出，如果牧户知道其他可以谋生的手段，那么在多重博弈之后几乎都会选择公益林政策；如果相反，则除非是非常想改变现在的生活方式而且公益林的补贴标准远远大于目前草场带来的收益的时候，才能保证牧户的动机与大的政策是相吻合的，也就是激励相容的而我们调查的地区是一个经济和社会发展都相对落后的地区，历代牧民以放牧为生，很少有出去打工的或者有其他除牧业以外的收入来源。
因此从牧民的角度考虑，他们缺乏对其他生产生活方式的了解，不知道另一种状态下的生活会如何，因此对未来的预期有较大的不确定性——从这一角度来讲，信息的充分性影响了牧民的决策 2从执行者的角度分析政策的执行者一般为政府的行政执法部门，负责政策的实施和监管一项政策的实施不仅要考虑到政策的理解和宣传还要考虑政策实施的力‘式、有效性以及由此带来的成本和收益的分析相对于草畜平衡政策需要每年对牧民的牲畜数量进行核查和统计，公益林政策的实施只需要执行者一次性地对牧民的牲畜数量进行核查并落实国家对牧民的有关政策和补贴3．从社会公众的角度分析草原作为一种资源，除了对于牧业生产具有重要的作用外，还是一种重要的生态资源，对于保持水土、调节气候、保护环境等具有非常重要的作用采取公益林政策，草原就完全作为一种保护环境的资源，那么社会公众就会是最大受益者；采取草畜平衡政策，草原兼备生产和生态两种功能，当地牧民和社会公众分享草原的利益；如果采取原有的放牧方式，对牲畜数量不做限制，那么牧民必然从草原中获得更多收益，社会公众的收益就会因此受损把牧民、政策执行者与社会公众对公益林政策的实施所持有的态度总结一下，见下图由上图可以看出，如果保持原有的放牧方式，牧民和执行者的收益都是最大的，但此时社会公众的收益是最小的，甚至为负；草畜平衡政策需要执行者付出更多的努力来监督和维护，但牧民和社会公众的利益比较平衡（都是两颗星）；公益林政策的实施是草地资源只发挥环境的功能，这样公众可以获得最大的收益，对于执行者来说成本在一定程度上也小于草畜平衡的，只是目前的生态补偿的情况来看，牧民在这种政策背景下收益最少，相应的抵制行为也就比较明显。
从国家的角度分析，采取公益林政策有利于改善整体的生态环境，而改善整体的生态环境最后的落脚点仍然是广大的人民群众因此对于政策的制定者来说，关键的问题是让人民群众理解政策实施的重要性并参与到政策的实施过程中来只有认识到根本利益的一致性，才能达到目标的一致性，才能保证政策的有效实施如上图所示，如果公众也能参与到政策的实施中来，把他们的收益转给牧民一些，那么公益林政策就是一个最优的选择三、结论通过分析可以看出，不同的利益主体关注的问题不同，考虑问题的角度也不同如何处理个人利益与集体利益之间的关系，采取什么样的方式协调政策的执行者与被执行者之间的利益均衡点，都是关系到一项政策是否能够有效实施的重要问题但是不同利益主体在根本利益上又是一致的，这就使我们可能通过研究，把不同利益群体的利益要求有机地结合起来，采取协商和调节的方法尽可能使人民内部各社会群体的利益在局部服从整体的原则下得到公平合理的满足而信息的不充分以及由于利益冲突导致的政策实施过程中多个主体的目标不一致最终导致了这一政策实施过程中出现了很多问题，影响了政策实行的效果因此，公益林补偿政策的实施应在考虑不同利益主体的关系的同时，充分考虑当地的实际情况，采取多样化的手段相结合的方式来保证政策的有效实施。
作者单位：1．内蒙古大学经济管理学院：2．中国地质大学经济管理学院） -全文完-。