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1、公共政策分析公共政策分析公共政策分析公共政策分析北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 黄璜黄璜20112011年年 春春第一讲第一讲 公共政策分析的基本概念公共政策分析的基本概念两个基本概念两个基本概念两个基本概念两个基本概念一、公共政策一、公共政策二、公共政策分析二、公共政策分析一、公共政策一、公共政策一、公共政策一、公共政策1 1、什么是公共政策、什么是公共政策2 2、公共政策的类型、公共政策的类型1 1 1 1、什么是、什么是、什么是、什么是“公共政策公共政策公共政策公共政策”“政策政策”通过谋划来解决问题，从而使政策对象得以正通过谋划来解决问题，从而使政策对象得以正确运行。确运行。
2、在日常语境下的在日常语境下的“政策政策”即指政府的政策，或即指政府的政策，或者公共政策者公共政策全球的政策、政府的政策、组织的政策、家庭全球的政策、政府的政策、组织的政策、家庭的政策的政策政策是一组规则政策是一组规则政策也被认为是一个活动过程政策也被认为是一个活动过程政策是某个或某些行动主体为解决问题或政策是某个或某些行动主体为解决问题或相关事务而采取的一个有目的的行动过相关事务而采取的一个有目的的行动过程。程。（James AndersonJames Anderson）公共政策公共政策公共政策公共政策托马斯托马斯戴伊（戴伊（Thomas DyeThomas Dye）公共政策就是政府选择（决定
3、）去做，公共政策就是政府选择（决定）去做，或者选择（决定）不去做的所有事或者选择（决定）不去做的所有事情。情。特点特点第一、明确说明公共政策制定的行动主体是政府。第一、明确说明公共政策制定的行动主体是政府。第二、强调公共政策包括第二、强调公共政策包括“做做”与与“不做不做”。第三、搁置了关于第三、搁置了关于“公共公共”的争议。的争议。第四、将政府的所有决定都纳入进来，扩大了通常第四、将政府的所有决定都纳入进来，扩大了通常意义的公共政策的范畴意义的公共政策的范畴第五、未能清楚地指出，政府决定要做的事情和政第五、未能清楚地指出，政府决定要做的事情和政府实际所做的事情之间存在着的偏差。府实际所做的事
4、情之间存在着的偏差。戴维戴维伊斯顿（伊斯顿（David EastonDavid Easton）公共政策是政治系统（或政策制公共政策是政治系统（或政策制定系统）应对其外界环境所提出定系统）应对其外界环境所提出的需求所形成的结果。的需求所形成的结果。（A system A system analysis of political lifeanalysis of political life）政治系统政治系统政治系统通过制定和执行政策与外部环境中的各种系统政治系统通过制定和执行政策与外部环境中的各种系统持续地互动。持续地互动。政治系统的输入，包括：政治系统的输入，包括：要求要求外部环境中针对政治系统
5、产生的制定政策的要求；外部环境中针对政治系统产生的制定政策的要求；支持支持外部环境为政治系统的决策提供的支持，比如：政治外部环境为政治系统的决策提供的支持，比如：政治合法性的认可。合法性的认可。政治系统的输出：公共政政治系统的输出：公共政策策反馈：政治系统的输出对反馈：政治系统的输出对环境所造成的影响，会产环境所造成的影响，会产生新的要求和支持行动生新的要求和支持行动。Arriving at a decision is the formal phase of establishing a policy; it is not the whole policy in relation to a p
6、articular problem. When we act to implement a decision, therefore, we enter the second or effective phase of a policy. In this phase the decision is expressed or interpreted in a series of actions and narrower decisions which may in effect establish new policy. 伊斯顿进一步指出，公共政策的实质是在全社会伊斯顿进一步指出，公共政策的实质是
7、在全社会中权威性地分配价值。中权威性地分配价值。values are authoritatively allocated, not for a values are authoritatively allocated, not for a group within society, but for the whole group within society, but for the whole society.society.首先，价值的分配并不一定需要权威性，比如市场的首先，价值的分配并不一定需要权威性，比如市场的分配。分配。其次，权威性分配也同样存在于各种正式组织之中。其次，权威性分配也
8、同样存在于各种正式组织之中。其他的在全社会权威性分配价值的主体其他的在全社会权威性分配价值的主体陈庆云陈庆云一般意义上，公共政策是由政府、非政府公共组织和一般意义上，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。施共同管理过程中所制定的行为准则。本质上，公共政策是政府（若暂不考虑其他政策主体）本质上，公共政策是政府（若暂不考虑其他政策主体）依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过择与整
9、合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所指定的行为准则。程中所指定的行为准则。特点特点指出了主体的多元性指出了主体的多元性指出了客体是社会公共事务指出了客体是社会公共事务指出公共政策是一种约束主体行为的规则指出公共政策是一种约束主体行为的规则小结小结小结小结可以说，有多少政策研究者和分析家，就有多少可以说，有多少政策研究者和分析家，就有多少种对种对“公共政策公共政策”的界定或者定义。的界定或者定义。各种界定实际上反映了研究者或者分析者们，基各种界定实际上反映了研究者或者分析者们，基于不同的学科背景、研究目的和分析路径等而对于不同的学科背景、研究目的和分析路径等而对公共政策的不同理解。公共
10、政策的不同理解。2、公共政策的分类目的是为了解释和预测政策的结果。目的是为了解释和预测政策的结果。一个好的政策分类应当具有以下特点：一个好的政策分类应当具有以下特点：概括性概括性互斥性互斥性穷尽性穷尽性解释性和预测性解释性和预测性按照政策所采取的形式来划分按照政策所采取的形式来划分政策在形式上可能包括：宪法、法律、规政策在形式上可能包括：宪法、法律、规章、行政命令、计划、操作程序、标准章、行政命令、计划、操作程序、标准等各种形式等各种形式基层官员的行为模式基层官员的行为模式按照政策所针对的领域或者管理部门按照政策所针对的领域或者管理部门产业政策、财政政策、货币政策、人口政产业政策、财政政策、货
11、币政策、人口政策、农村和农业政策、环保政策、教育策、农村和农业政策、环保政策、教育政策、科技政策、卫生医疗政策、社会政策、科技政策、卫生医疗政策、社会保障政策保障政策根据实际的效果根据实际的效果实质性的实质性的政策为政策对象提供实际有形的资源或实质性的权政策为政策对象提供实际有形的资源或实质性的权力，提供给他们的受益人，或者将真正的不利条件力，提供给他们的受益人，或者将真正的不利条件加之于受相反影响的人。加之于受相反影响的人。象征性的象征性的很少对人们产生实际的效果很少对人们产生实际的效果如果制定了相关政策，却没有提供相应财力、人力、如果制定了相关政策，却没有提供相应财力、人力、物力等资源使之
12、实施，那么本质上属于实质性的政物力等资源使之实施，那么本质上属于实质性的政策也会变成象征性的政策。策也会变成象征性的政策。根据是否可分割根据是否可分割提供不可分的集体物品提供不可分的集体物品倘若提供给了某个个人，那么同时必须向所有人提倘若提供给了某个个人，那么同时必须向所有人提供。供。提供可分的私人物品提供可分的私人物品可以通过市场来获得，也可以由政府来提供。可以通过市场来获得，也可以由政府来提供。提供的利益具有私人利益的特点提供的利益具有私人利益的特点有时需要但不一定对使用者收费有时需要但不一定对使用者收费按照政策内容所表现出的特性按照政策内容所表现出的特性实体性政策：规定要做什么的政策实体
13、性政策：规定要做什么的政策程序性政策：规定如何做、由谁去做的政程序性政策：规定如何做、由谁去做的政策策程序性政策可能具有实质性的影响程序性政策可能具有实质性的影响按照政策的功能按照政策的功能分配型分配型再分配型再分配型管制型管制型构成型构成型Theodore J. Lowi. Four Systems of Policy, Politics, and Choice. Public Administration Review, Vol. 32, No. 4 (Jul. - Aug., 1972), pp. 298-310分配型政策分配型政策向特定的群体（或个体）分配服务或利益的政向特定的群体（或
14、个体）分配服务或利益的政策。策。分配性政策通常没有直接受到损害的群体或个分配性政策通常没有直接受到损害的群体或个体，其成本由全体人民承担。因此，通常不会体，其成本由全体人民承担。因此，通常不会遭遇严重的利益冲突。遭遇严重的利益冲突。潜在的冲突：对利益的计算，适当性潜在的冲突：对利益的计算，适当性再分配型政策再分配型政策在社会各阶级或团体中进行有意识的财富、收入、财产在社会各阶级或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利转移性分配。或权利转移性分配。其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的政策，涉及其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的政策，涉及的目的不是财产如何使用，而是财产本身如何分配，不的目
15、的不是财产如何使用，而是财产本身如何分配，不是不分财富的平等对待，而是财富的平等拥有。是不分财富的平等对待，而是财富的平等拥有。由于再分配政策涉及金钱或权利的再配置，所以一般较由于再分配政策涉及金钱或权利的再配置，所以一般较难制定和通过。难制定和通过。管制型政策管制型政策管制性政策对个体或群体的行为加以限制管制性政策对个体或群体的行为加以限制与分配型政策通常会增加被分配者的自由和权力所与分配型政策通常会增加被分配者的自由和权力所不同，管制型政策减少了被管制者的自由和权力，不同，管制型政策减少了被管制者的自由和权力，从而可能会引起冲突。从而可能会引起冲突。分类分类保护性管制政策保护性管制政策Pr
16、otective RegulatoryProtective Regulatory竞争性管制政策竞争性管制政策Competitive RegulatoryCompetitive Regulatory构成型政策构成型政策对国家组织进行设计和重新设计。对国家组织进行设计和重新设计。对对LowiLowi分类的批评分类的批评这些类别并不互斥，比如有些政策可能既是再这些类别并不互斥，比如有些政策可能既是再分配性的，又是管制性的。分配性的，又是管制性的。如果从公共政策的本质来看如果从公共政策的本质来看在全社会中权在全社会中权威性地分配价值，那么所有公共政策都具有分威性地分配价值，那么所有公共政策都具有分配或者再分配的功能。配或者再分配的功能。从成本和收益在不同群体中的分配来从成本和收益在不同群体中的分配来划分划分成本和收益都集中在少数人成本和收益都集中在少数人成本比较集中，收益比较分散成本比较集中，收益比较分散成本比较分散，收益比较集中成本比较分散，收益比较集中成本和收益都比较分散成本和收益都比较分散二、什么是政策分析？二、什么是政策分析？二、什么是政策分析？二、什么是政策分析？（政策分析是）对政府
