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1、-论乡政村治模式下的乡镇行政管理与村民自治摘要:乡政村治模式下乡村治理的难题在于乡政与村治的矛盾，实质是乡镇行政管理权与村民自治权两种权力的冲突。在观念层面上，政府需要转变传统的管制行政理念，村民需要转变片面的过度自治理念; 在制度层面上，要明确界定乡镇政府与村民委员会、村民委员会与村党支部之间的关系; 从制度外因素来看，可发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，还可通过乡镇干部与村干部之间的私人感情联络推进乡镇行政管理与村民自治的有效衔接。关键词: 乡政村治; 乡镇行政管理; 村民自治; 衔接党的十七大报告首次把基层群众自治制度纳入中国特色政治制度*畴，并提出要深化乡镇机构改
2、革，加强基层政权建立，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动1。在当前的乡村治理中，仍有个别乡镇政府将村民委员会视为其下属机构，以行政命令代替行政指导，而村民委员会却借口村民自治，要求超乎法律和制度之外的自治权，不愿承受指导和帮助，对乡镇政府的行政管理抱消极甚至抵抗的态度。这使得乡政村治的农村基层治理模式难以取得预期的效果。因此如何实现乡镇行政管理与基层群众自治的有效衔接成为具有现实意义的重要课题。本文拟从乡镇行政管理权与村民自治权的冲突出发对之做一粗浅探讨。一、根本现状: 乡政村治中的二律背反历史上中国农村总处于国家政治和法律的边缘，皇权不下县，国家政
3、权只通过乡绅阶层来实现对农村和农民的间接控制。在政社合一的人民公社体制下，国家行政权力深入到农村基层，公社与大队之间是领导与被领导的关系。改革开放以来，家庭联产承包责任制和村民自治的创举在较大程度上促使国家权力开场撤离至乡镇，形成乡政村治的乡村治理模式。中国乡政村治中的二律背反是乡镇政府力图代表国家实现对农村、农民的控制与村落力图摆脱控制实现村民自我管理、自我教育、自我效劳之间的矛盾。在制度安排上，乡镇按照国家行政权力的运作方式组成最基层一级政权，其任务是将国家的方针政策和管理意图传递到乡土社会，对本乡镇事务行使国家行政管理职能; 而村民委员会则是实现村民自我管理、自我教育和自我效劳的基层群众
4、性自治组织，其任务是自主管理本社区事务。就当前中国农村现状来看，随着农村市场化、城镇化的推进和农业税的取消，乡镇政府的工作不再是要粮、要钱、要命( 指农村方案生育) ，而是积极贯彻工业反哺农业，城市反哺农村的方针，为农村提供公共效劳，政府与村民自治机构之间已不是人民公社时期的领导与被领导关系。但是，由于受农村经济社会开展水平局限，村民自治制度并不完善，政府仍然需要承担维护乡村稳定的职能，仍需主导和谐新农村建立，需要村民自治机构的配合与协调。实践中，村民*意识凸现、自治意识增强，力图摆脱长期以来形成的行政管制，与乡镇行政管理矛盾重重。这种矛盾主要表现为三个方面。1 乡镇对村干部人事权的控制与村民
5、*选举的矛盾。乡镇党委政府总是习惯性地想通过对村干部的控制来实现对村落的控制，在村民选举中总想方设法让理想的候选人中选，实践中表达为对村干部选举和任命的控制。新一轮村民选举大力推广村支书和村主任一肩挑，不少乡镇干部认识不清，担忧民选的干部不听话，力图通过各种形式实现对选举的控制。为了使自己理想的村干部留任，在指导和监视村民选举时，个别乡镇干部不按程序办事，有的成心在一些关键环节上留漏洞，有的主动提醒候选人拉选票甚至买选票，扭曲了选举的公正性。为了使理想的候选人中选，个别村甚至出现了要求村民再次投票选举的情况。在选举结果公布后，乡镇领导仍然还可以在*种程度上控制村干部。个别村主任中选后并没被任命
6、为村支书，理由是乡镇党委认为该村情况复杂，不适宜搞一肩挑，个别候选人落选后仍然被乡镇党委任命为支部委员。这种情况与村民自治的*选举背道而驰。2 乡镇对村级财务的控制与村民*管理的矛盾。乡镇对村财务的控制主要表达为对村财务和村干部工资的控制。乡镇一般都设有经管站这一机构专门管理村级财务，村财乡管成为不少地方推广的经历。这种体制虽在一定程度上减少了村级财务混乱，但侵犯了村民自我管理村级财务的权利，不利于调动村民和村干部*理财的积极性。对村干部个人而言，其工资主要由民政部门提供，局部由乡镇财政补贴，最终通过乡镇发到村上。实践中，乡镇往往根据村干部完成乡镇下达的任务情况确定实际数额，村干部不得不在较大
7、程度上依政府的意思行使职权，这样做明显不利于培养村干部为村民效劳的意识和村民行使对村干部的监视权。3 乡镇对村公益事业建立的控制与为村民提供效劳的矛盾。国家为稳步推进社会主义新农村建立投入了巨大的财力，资金一般都由各部门通过乡镇政府投到农村，政府在资金使用时有全乡镇统筹安排的空间，因此各村公益事业建立在很大程度上依赖于政府。由于政府对农村建立的投入往往留有缺口，需要村内自行解决，村干部流行跑工程、要经费。村干部往往利用村内的各种人际关系跑市区、跑省城、跑京城，找与本村有一定关系的领导帮助解决局部公益事业建立的经费，而这些有权的领导由于生于斯、长于斯，也乐意为家乡做奉献，承诺划拨一定经费投资于家
8、乡的建立。村干部跑通关系后，实际也不可能直接拿钱回家，需要乡镇出面以*种工程的名义才能拿回钱，这就需要村干部处理好与乡镇领导的关系，使之乐意去跑，而乡镇往往把之视为对农村控制的又一法宝。二、原因分析: 行政管理权与村民自治权的冲突乡政与村治之间的矛盾，是乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，实质是行政管理权与村民自治权两种权力之间的冲突。管制型政府理念指导下的乡镇以行政管理权的行使为根本特征。乡镇政府主要代表国家利益或以国家名义行使公共权力，其功能是将国家行政管理传递到农村社会。实践中，上级政府各部门在制定开展目标时，都为乡镇设定较多责任，要求其予以落实。上面千条线，下面一
9、根针的乡镇政府管理体制，使乡镇政府成为全能机构，而乡镇政府完成这些职能的关键是通过行政权的行使实现对农村和农民的有效控制。由此，乡镇认为自己的行政管理需要绝对的权力和在村民中树立绝对的权威。在乡镇行政管理权行使过程中，乡镇工作人员领取国家薪金，直接对上级政府负责( 间接对人民负责) 。个别乡镇干部为了自己的前途，可能以唯上为前提，用行政命令的方式管理农村，来创所谓的政绩，甚至损害农民的利益来讨好上级，与行政权行使的宗旨不相符合。村民自治权来源于农村社会本身，以自治为根本特征。自治组织由村民直接选举产生，主要反映和表达村集体和村民的意愿和要求。村委会在国家有关法律*围内，通过村规民约等实现对农村
10、社区的自我管理，对村民负责。当前农村，村民要求扩大自治权、摆脱乡镇的控制和管理的趋势越来越明显。实践中，村委会由于不需要完成以前相对较多的上缴任务而淡化了对乡镇的服从与依赖，片面地认为市场化就是高度自治化和自由化。由此，村委会不愿承受乡镇政府的管理，村民不愿承受乡镇的指导，甚至包括一些法律规定村民必须履行的义务，如方案生育、保护环境等。出现这一情况的原因有四，一是村委会成员来自本村，而且要在村民中生活一辈子，对农民感情深厚，受传统伦理观念影响，不管在何种情况下，都竭力维护本村集体或农民的利益; 二是近些年来不断暴光的腐败等问题，特别是涉及乡镇干部滥用权力、以权谋私的情形，使村民对乡镇干部及其公
11、共权力缺乏应有的信任; 三是以电视为主体的群众传媒为村民提供了较多的关于自治权的知识，村民*法治意识和维权意识增强，明白了乡镇用行政管制的方式管理村组事务是不合法的，这容易导致村民行为与政府管理的冲突; 四是年轻村干部相对于老一代村干部思想更加解放，束缚较少，独立意识和法治意识较强，他们希望能够为村内多做些事，反对乡镇的随意干预2。正由于行政管理权带有国家公共性，需要对上负责，而村民自治权带有地方*性，需要直接对村民负责，两种权力在行使过程中难免会有不同的直接目的指向，很容易导致两种权力的冲突，如果不加以协调和衔接，很难实现农村的有序治理，乡政村治也无法取到预期的效果。三、对策思考: 乡镇行政
12、管理与村民自治有效衔接尽管行政管理权与村民自治权时常存在冲突，但是乡镇政府要实现农村的有序治理离不开村民自治机构的支持和配合，而村落要获得开展、要提高农民生活水平也离不开政府的支持和帮助，两种权力的合法行使缺一不可，实现乡镇行政管理与村民自治的有效衔接成为必要。乡镇行政管理与村民自治有效衔接的可能性在于: 政府的行政管理权与村民自治权在权力本质上是一样的。从权力来源和性质看，行政管理权是人民通过授权形成的国家公共权力，村民自治权是农民通过直选授权的地方公共权力; 从权力运行机制来看，两种权力的行使都必须在宪法和法律的轨道上运行，实体和程序都应该依法; 从权力运行目的来看，两者都以为人民效劳为目
13、的，行政管理权定位于国家的*久安，村民自治权定位于农村社会的有序治理。(一)、观念层面的思考1、政府需要转变传统的管制行政理念政府工作人员要充分认识村民自治的意义，不能将村民自治视看作是对基层政权的挑战。村民自治是党领导下的依法自治，是亿万农民依法直接行使*权利的政治制度，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。政府工作人员应该顺应*政治开展的趋势，充分尊重村民自治权利，积极发挥其作用。政府工作人员应转变观念，改变以往对村民自治反对或疑心的态度。从目前实际情况看，村民自治制度下的村民熟悉村里的公共事务和公益事业，对党和国家的有关农村的政策法律制度也有一定程度的了解，政府工作人员要相信广阔农民有*自
14、治能力，不能一味地认为村民素质太低，无法实现村民自治。政府工作人员应改变思维方式，以效劳型政府的理念为指导开展工作。不能将村民委员会视为乡镇政府的下属机构而想方设法加以控制，要从上下级隶属的观念转变为*协商和效劳的观念，要着力转变乡镇政府职能，由管制型政府向效劳型政府转变。2、村民需要转变片面的过度自治理念(1)转变过度自治化的倾向。有的农民认为村民自治是不受任何约束的自治，是想做什么就做什么，党和政府管不着，国家法律和政策也管不着，力求摆脱乡镇政府的行政管理，置政府的支持、指导、帮助于不顾。这是一种过度自治化的倾向，与村民自治的初衷背道而驰。(2)摈弃对村民自治的悲观情绪。在偏远农村地区，个
15、别村民自治被异化为村干部自治。宗族势力产生不利于村民自治的冲击，甚至在不成熟的村民选举中黑恶势力也可能披上合法的外衣。这在*种程度上扭曲了村民自治，使村民对之丧失信心。但是，这毕竟只是个别现象，随着农村经济社会的开展，特别是市场化、城镇化的推进，政府指导下的村民自治将回到村民的自我管理、自我教育、自我效劳。(3)提高农民的自治意识和能力。一方面，要通过宣传教育，培养村民和村委会成员的*意识，引导他们正确认识村民自治与党的领导、乡镇政府的行政管理的关系，自觉抵御各种因素对村民自治的侵蚀和干扰; 另一方面，要提高村民自治主体的自治能力和协助乡镇政府做好各项工作的能力，使农民学会正确行使权力，实现真
16、正意义上的村民自治。(二)制度层面的思考1、明确界定乡镇政府与村民委员会的关系法律的生命在于其具有适应性和可操作性。乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，最关键的在于现行法律没有明确划分乡镇政府与村委会的权利义务。大致看来，包括?宪法?和?村民委员会组织法?在内的一系列法律都规定了乡镇政府与村民委员会这两个相对独立的权力主体之间在工作上是指导与被指导、协助与被协助的关系。这说明乡镇政府对村民委员会不是领导与被领导的行政隶属关系，这种关系确实认和维持无疑是村民自治正常、规*运作的根本前提和根本保障。然而，在实际操作中，这种原则性、抽象性的规定并未起实际的作用3。?村民委员会组织法?第四条规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支待和帮助，但是不得干预依法属于村民自治*围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。但是该法并没有明确规定哪些是村民自治*围内的事项，哪些是村民委员会协助乡镇开展的工作。从法律实施层面看，法律也
