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1、 高速公路PPP项目社会资本方投资风险识别与应对 齐昌民 李书梦摘要 文章基于国内高速公路PPP项目的发展趋势及投资特点，对PPP项目中社会资本方所面临的投资风险进行识别，重点针对投资风险中的政治政策风险、经济风险、建设风险、运营风险、自然风险五个角度提出了防范与应对措施，同时以某集团参与投资建设的高速公路项目为例，系统分析了项目实施各阶段社会资本方面临的风险，为今后高速公路PPP项目的稳定发展提供了一定的参考及借鉴意义。关键词 高速公路;PPP项目;社会资本方;投资风险F542;F283 A 2096-8949（2022）03-0031-040 引言近年来，随着我国社会经济的迅猛发展，各省市
2、、地区之间的交通运输压力日益突出。高速公路作为交通运输的“大动脉”，承担了我国经济发展、基础设施建设的重要任务1。由于高速公路项目需求投资额大、建设运营周期长、参与方多，传统的政府投资建设运营方式已无法适应其快速发展的趋势，PPP模式应时而生。高速公路PPP项目相对传统公路项目构成复杂，在投资建设运营的不同时期，PPP项目社会资本方必然会面临各式各样复杂的投资风险，因此，开展项目投资风险管理尤为重要2。1 高速公路PPP项目投资特点高速公路是一项运行周期长、技术标准高、投资额大的基础性设施，作为国家的一项重要交通资源，具有车辆通行速度快、运输成本低、行车安全性高等优点。而在项目投资建设运营阶段
3、，其特点主要表现在以下三个方面：第一，投资规模较大。高速公路行业归属资金密集型行业，为保证高速公路建成通车后行驶车辆的速度及安全，其选用的施工设备、建筑材料都有一套严格的规范标准化体系，而在高速公路建设成本中，设备费、材料费需占项目整体造价的一半左右。其次，在建设过程中，还需考虑建设所在地区的人工成本、征地拆迁、安全生产措施保障及相关附属设施建设等诸多因素。目前我国高速公路平均每千米造价在1亿元人民币左右，因此，修建一条几十或几百千米的高速公路，项目体量及投资规模是十分巨大的。第二，项目建设周期与投资回收期较长。高速公路PPP项目建设周期一般为35年，建设期内资金来源主要通过商业融资手段筹集，
4、其中银行贷款比例较高，一般约占项目总投资的70%，之后在项目的建设期及运营期中，建设方均需承担巨额资金还款压力。高速公路建成后，由于不同地区经济差异，投入使用初期交通量较小，而交通量的增长需要一个过渡期，在此期间通常会出现资金缺口，一般需要810年时间才能扭亏为盈，部分偏远及欠发达地区需要15年以上才能回收成本，而政府方与社会资本方约定的特许经营期一般为2530年。第三，投资收益高。高速公路建成通车后，其投资收益一般比较稳定。其主要原因为：一是我国已出台相关政策法规，从制度上确保了高速公路建设方稳定的投资收益;二是高速公路运行周期较长，资产折旧率缓慢，运营维护成本较低，即使大修，也不影响其运行
5、功能;三是具有稳定的运营其他收入，除去固有的通行费收入外，服务区、加油加气站、餐饮、商超的运营及广告收入等均为投资收益的一部分;四是随着社会经济的稳定发展，国民汽车持有量逐年上升，客货运需求不断增长，为高速公路投资收益提供了可靠的上升空间。2 社会资本方投资风险识别高速公路同时兼备商业性及公益性两种特性，社会资本方的关注点在于商业效益的最大化，而在国家及地区政府层面，关注点更加注重社会公益性，如二者之间不能权衡兼顾，势必会对项目投资产生较大风险。在此环境下，项目社会资本方投资风险因素主要包含以下几点：2.1 政治政策风险政治政策风险主要分为政治风险与政策风险3，政治风险主要指政治经济条件发生重
6、大变化，即发生国家政局改变、战争或国际形势变化等政治事件，资金链条断裂造成项目无法继续运转，项目既定目标难以实现的风险;政策风险主要指在项目实施过程中国家或地方政府政策的变化，不同的行业及地区标准存在差异性引发的风险。与此同时，现阶段高速公路PPP项目社会资本方往往以组建联合体的形式参与投标，参与方众多，各参与方管理模式及体系均存在差异，如对项目管理意见及结果产生分歧，都会选择使用法律途径解决，而现行国家政策及法律法规的不完善引发的风险也值得关注。2.2 经济风险项目如何顺利实施并从中获取足额利润是社会资本方最关注的问题，然而高利润高收益必然伴随高经济风险4。经济风险主要包含以下几方面：一是融
7、資风险，由于高速公路项目所需资金数额巨大，项目资金除政府、社会资本方出资外，主要来源于金融机构贷款，在项目实施过程中如对金融机构选择不慎，可能导致贷款人支付能力不足，无法满足项目建设需要;二是项目前期整体概算编制深度不足、预算编制精准度不够，导致投资超限;三是银行利率和汇率发生显著变化，造成收益损失;四是市场物价变化影响项目收益预期。2.3 建设风险项目的建设风险主要体现在进度延迟、成本超支等方面的风险，而项目建设资金则是项目顺利实施的重要保障，在项目建设阶段，资金不能及时足额到位将会引发一系列风险问题5。2.3.1 进度延迟风险进度延迟风险主要包括：一是项目各承包商进场后，现场实际施工过程中
8、部分承包商施工水平欠缺、不按合同履约、发生意外事件等;二是项目征地拆迁工作无法按期落实到位，政府机构审核审批流程过多;三是项目社会资本参与方较多，项目管理机构组成复杂，管理及责权划分不清晰、不明确，管理职能混乱，决策效率低。2.3.2 成本超支风险项目实施过程中的设计变更、工程索赔、材料费及人工费上涨、窝工及赶工等均会导致建设成本增加，若建成后不能达到验收标准或存在技术缺陷导致项目不能按期运营，产生的施工成本及管理费用也会间接导致项目成本增加。2.4 运营风险高速公路建设完成进入运营期后，SPV公司（特殊目的公司，此处意指由政府方与社会资本方，或社会资本方独资出资注册成立的项目公司）一般会与专
9、业的运营管理团队合作，针对运营期收费站收费、道路养护、交通状况等进行全方位的项目运营管理，运营团队管理水平的高低将会影响项目整体收入水平。运营风险主要分为运营管理风险与运营收益风险两类。运营管理风险发生的主要原因在于运营管理体系设置不合理、运营人员素质不高、管理人员经验不足等。运营收益风险是指在项目通车运营收费阶段，实际通行车流量与决策批复车流量存在较大差异，导致运营收入下降，无法满足既定收益的风险，引发此类风险的原因在于受政府调控及市场环境因素影响，在已修建的高速公路收费辐射范围内另行修建一条高速公路，导致交通量被分流，收费价格降低。另外政府出台公益性政策，如节假日免收过路费等，也会导致项目
10、经营收入减少。2.5 自然风险自然风险主要包括社会资本方无法预见的自然本身出现的状况，主要体现在项目实施过程中部分不可抗力事件，如地震、海啸、火山爆发、泥石流、暴雨（雪）、飓风、洪涝等，这些自然灾害因素发生概率小但后果严重，一旦发生必然对项目造成极大经济损失。3 社会资本方投资风险防范与应对3.1 政治政策风险防范与应对社会资本方作为高速公路PPP项目主要参与方，一方面在项目启动之前应仔细研判项目所在地区各项政策，顺应国家政策的指引。另一方面针对项目实施后因政策变化带来的影响，可采用风险转移的应对方法，在与政府方签订的特许经营协议中进行约定，由地方政府承担该部分风险。当项目因政治政策调整遭受损
11、失时，由地方政府通过给予可行性缺口补助、允许社会资本方调整既定价格、延长运营期收费年限等方式化解风险6。3.2 经济风险防范与应对针对项目面临的融资风险，SPV公司应建立成熟的财务融资体系，同时注意长短期融资模式的结合，寻求最合适的融资方案。首先，在项目投资决策阶段，社会资本方应对自身资产水平、财务状况及投资能力进行分析，同时找寻合适的金融机构进行初步沟通，详细调查贷款人的出资能力，获得金融机构贷款意向书等;其次，项目中标后，社会资本方需确保项目融资落地，启动资金到位后再开工建设;此外，在有条件的情况下尽量拓宽项目资金来源渠道，适当采用银行承兑汇票等多种支付手段，避免项目融资受到信贷政策影响。
12、在项目的设计阶段，SPV公司应组织设计单位、设计咨询单位等相关方对项目现场做详细的技术踏勘，强化设计深度。初步设计工作完成后，SPV公司应组织做好设计优化工作，确保下一步施工图设计满足具体建设标准，做到概算深度足、预算精度够，以此控制项目投资增加。针对银行利率及汇率的变化风险，可采用固定利率及汇率的贷款方式来减少波动带来的风险。3.3 建设风险防范与应对3.3.1 进度延迟风险防范与应对针对因项目承包商的原因引起的进度延迟风险，SPV公司应在招投标阶段选择资质信誉好的承包商，同时加强施工过程管理，督促承包商严格按照合同履约，选择经济合理的施工方案，做好安全、质量、工期等各方风险的防控工作。由于
13、高速公路项目为线性工程，跨越區域广，涉及征迁部位多，因此征迁工作要提前谋划，遇到瓶颈问题积极处理，同时协调好地方政府在征迁工作中的关系，制定完善的征迁激励机制，充分调动拆迁户及征迁协调人员工作积极性。在项目投资建设过程中，社会资本方既是项目的投资方，又是工程的建设者。若社会资本方为多家企业组成的联合体单位，为避免责权划分不明，注册成立SPV公司后，应制定清晰有效的管理体系，明确SPV公司中各参与企业人员职责划分，明确管理层级，提高管理效率。3.3.2 成本超支风险防范与应对针对项目工程索赔风险，首先，必须以合同为依据，及时、合理地处理索赔事项，注意相关资料的积累;其次，要加强项目索赔管理的可预
14、见性，及时制定计划措施，合理规避索赔事件;此外，要对已发生的索赔事项进行深入研究，通过不断总结经验教训，健全相应合同体系及制度，同时要灵活运用各类索赔应对技巧，尽可能将索赔事项及金额控制在合理范围内。针对材料费及人工费上涨风险，SPV公司应即时关注原材料及人工价格变化趋势，同时加强政策研判及材料价格浮动分析，合理储备部分施工建材，设置合理的价格波动转嫁机制，分散价格上涨风险。SPV公司及工程承包商应尽可能选择较为成熟的施工技术、工艺及方案，以此降低工程建成后不能达标或存在技术缺陷的风险，同时依据签订的施工合同保证资金及时足额到位，确保工程按期完成，项目按期运营。3.4 运营风险防范与应对运营管
15、理风险可以通过专业培训、定期学习等方式提高运营人员专业素养，同时在运营管理过程中，加强质量、养护、维修、财务、组织协调等管理的筹划工作，以此降低风险。要做好运营收益风险防范工作，首先需密切关注项目运营收入与项目预期收入的差异，做好收入及收益的投资测算分析，如发现收益指标与既定目标存在差距，应及时做好调整措施。在与地方政府签订的特许经营协议中，应约定项目通车运营后的投资回收期内，不得规划实施本项目线路辐射范围内的并行高速公路，避免交通量分流现象发生，以此保证项目运营收益。3.5 自然风险防范与应对自然风险一般归属于项目的不可抗力事件中，特许经营协议中须对不可抗力事件的分类、应对措施、处理程序、责
16、任划分等做出明确约定，所造成的经济损失可通过购买保险将风险转移给保险公司，或通过相关合同约定将风险分散给各参与方。4 案例分析4.1 项目概述某集团作为社会资本方参与投资建设某高速公路，该项目路线全长约50 km，总投资约90亿元。项目采用“BOT+资金补助”的实施模式，项目资本金为总投资的20%。某集团作为联合体牵头人中标成立SPV公司后，全面负责本项目资金筹措、建设实施、运营管理、移交等工作。除政府补助资金外，SPV公司通过特许经营权（收费权、广告经营权、服务设施经营权）收入回收投资并获取合理回报。4.2 风险分析根据项目实施全生命周期管理流程，针对该项目实施情况，主要从决策阶段、建设阶段、运营阶段三个主要阶段进行风险分析。4.2.1 决策阶段风险该项目的决策阶段，主要是指项目启动至项目中标落地的前期
