腐败治理体系和治理能力现代化研究 王希鹏[Summary]国家腐败治理体系是整个国家治理体系的子系统，是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是实现国家治理体系现代化的重要保证腐败治理体系的逻辑起点是维护国家治理的有效性，腐败治理体系的目标定位是推动国家治理权威、秩序与活力的有机统一当前要建立完善“政党主导共治型”腐败治理结构，必须充分发挥党委的主体性作用、纪委的监督性作用、政府及其他公共权力机构的能动性作用、司法机关的保障性作用、民众的参与性作用，共同推进国家腐败治理体系和治理能力现代化[Key]反腐；腐败治理体系；腐败治理能力；腐败治理结构[]D630.9[]A[]1007-8487（2014）08-0029-06十八届中央纪委三次全会强调，“纪检监察机关要在国家治理体系中发挥重要作用，探索实现治理能力现代化”中国特色腐败治理体系和治理能力现代化，强调整个国家腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化，各个治理主体彼此之间相互协调、共同发生作用，并善于运用法治思维和法治方式治理腐败，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理腐败的效能。
一、腐败治理的逻辑起点：维护国家治理的有效性英语中的治理一词（governance）原意是控制、引导和操纵，与统治（government）相对应，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中在20世纪的最后十年，治理出现于包括经济、公共管理、社会学以及政治学的诸多领域知识界和各个研究流派对其评头论足，就像对大多数新事物一样，治理因而也成了集体‘时尚的一部分[1]（P19）西方的政治学家和管理学家主张用治理替代统治，是对当前国家传统统治方式造成的各种不可治理性的理性回应，根本目的是促进多种新的政策工具的使用和治理能力的加强，以应对日趋复杂、多样和动态的社会问题，保持良性和可持续发展的善治状态和过程相对于传统统治而言，治理是一种趋势，“成为对旧式统治风格而言的一种前景光明的现代化”[1]（P3），意味着国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新组合所替代，国家、社会以及市场等不同治理主体之间相互协调与共同发生作用，其中政府、企业和公民社会组织起到三足鼎立的作用马克思高度肯定了国家治理的重要意义，国家“既包括执行由一切社会的性质所产生的各种公共事务，又包括由政府与人民大众相对立而产生的各种特殊职能。
[2]（P432）马克思主义认为，随着人类社会发展进程，社会主义国家政治统治功能将不断萎缩，社会公共管理职能将不断扩大，“政治国家以及政治权威将由于未来的社会革命而消失，这就是说，公共职能将失去其政治性质，而变为维护真正社会利益的简单的管理职能[3]（P227）马克思也深刻认识到，在现实生活中，国家职能尤其是社会公共事务管理职能往往因部分统治阶级追求自身利益而被异化，“就单个的官僚来说，国家的目的变成他的私人目的，变成了追逐高位、谋求发迹[4]（P60-61）因此，要防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋取私利的工具，必须使权力配置和运行处于一种相互制衡状态，构建科学有效的权力运行体系然而，单靠国家的权力运行体系还远远不够，权力有趋向腐败的天然属性任何有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验有权力的人们使用权力一直到遇有边界的地方为止[5]（P154）因此，在不断完善国家权力运行体系的同时，必须通过法律授权另外一些独立机关对公共权力的运行进行监督，不断增强权力在运行过程中的自身免疫力，减少权力异化滥用的条件和机会，这个体系就是国家腐败治理体系从历史上看，腐败治理并不是从来就有的，而是人类社会发展到一定阶段的产物。
为了维护国家治理的有效性，作为一种制约腐败现象的政治行为，腐败治理也伴随着国家治理发展的历史进程在农业社会，“腐败总是会在集权主义、独裁主义和专制主义中滋生，因为这些体制使权力集中到了一小撮不向人民负责的人手中[6]（P7）腐败治理依附于皇权，主要是为了维护统治阶级的统治权力，表现为君主对其下属的宏大的官僚系统的垂直监督随着工业革命的推进，国家治理的手段和方式也发生了根本性变化，腐败治理的功能定位也发生了根本性转变反腐政策应该成为国家单独的一个职能，即使在那些腐败程度相对较低的国家，这一点也是非常必要的，更不用说在那些转型国家了[7]（P261）腐败治理从最初的维护统治阶级利益和政权稳定，渐渐发展为一种对公共性的道德追求，成为一种旨在制约腐败现象、维护国家治理有效性、实现国家治理体系与治理能力现代化的政治行为通过上述解析，我们可以清晰地理解国家治理、腐败现象以及腐败治理三者的关系国家治理是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程；腐败现象是公共管理过程中公共权力的不当行使或者滥用，是国家治理中的一种病变；而腐败治理则是一种旨在制约腐败现象、维护国家治理有效性、实现国家治理体系与治理能力现代化的政治行为。
从这个意义上讲，中国的腐败治理不仅是当代中国国家治理越来越重要的组成部分，而且与国家治理体系转型构成一种相互需求的共生关系腐败治理既有助于当代中国国家治理体系的现代性生长，亦从当代中国国家治理体系的生长中获得资源和动力，腐败治理的成效源于国家治理体系的有效性可以说，国家腐败治理之成效是腐败治理增进国家治理有效性程度的逻辑后果随着这种国家腐败治理的重新定位和目标转向，随之带来的是腐败治理策略的转变这要求我们不能把腐败治理看作权力斗争的手段，也不能把腐败治理当作继续执政的权宜之计，更不能把腐败治理视为服务于经济发展或其他目标的手段，而是将腐败治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，作为维护国家治理有效性的重要工具这就要求中国的腐败治理必须超越针对腐败的“追身式防御”[8]（P1）模式，取而代之的将是旨在提升国家治理有效性、立足长远的腐败治理模式，从增强新时期、新阶段国家治理有效性和推进民主政治建设进程的战略高度来谋篇布局至此，我们才能说国家腐败治理真正回归到了其作为国家治理体系有机成分的原始立场 二、腐败治理的科学定位：推动国家治理权威、秩序与活力的有机统一“政治现代化涉及权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大等三个方面。
[9]（P78）任何国家的治理现代化必须具备三大核心要素：即权威、秩序和活力其中，权威力量的存在是国家治理的前提，秩序是国家治理的保障，社会与民众的参与活力是国家治理的内在动力没有权威力量，国家治理就无法展开；没有秩序基础，国家治理就必然陷入无序与危机；没有社会活力，国家治理就无法持续进行1. 腐败治理的根本指向：维护国家治理权威亨廷顿高度肯定了权威性在国家治理中的重要性，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序必须先存在权威，而后才谈得上限制权威[9]（P6） 弗朗西斯·福山更是认为强化国家能力建设比缩减国家职能更为重要，“国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力——现在通常是指国家能力或制度能力”[10] （P7），是当前发展中国家面临的重大战略挑战在我国的国家治理过程中，社会主义国家政治体系的各个组成部分都是共产党在革命和建设进程中设计、创造出来的，共产党是政治体系赖以存在的依托作为执政党的中国共产党的权威是整个国家政治体系权威的基点和支撑，没有中国共产党的权威，整个国家政治体系的权威都会受到严重挑战而腐败的猖獗必然会削弱国家治理权威，扭曲执政党和国家政权的利益整合功能，甚至出现“软政权化”[11]（P81）趋势。
国家治理权威的树立是改革开放以来我国取得的伟大成就的根本保证，维护国家的治理权威、捍卫党的纪律“红线”也必然成为腐败治理的根本价值目标同志在十八届中央纪委三次全会上强调，“遵守党的纪律是无条件的，要说到做到，有纪必执，有违必查，不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文腐败的治理必须以加强党的纪律的具体“立法”为基础，建立和完善党内法规和制度建设，对种种违纪行为，包括政治的和经济的、情节较轻的和情节严重的，都要规定出具体的量化标准和处理办法，并与行政条例、法规及法律相衔接纪检监察机关要抓住“严明党的纪律、维护国家权威”这个核心工作职责，收拢五指攥成拳，改变原来过多参与职能部门业务工作，大包大揽、事事牵头、样样主抓，将监督者变为执行者的做法，按照党章、党内法规和行政监察法赋予的职责，突出“惩治”功能，执好纪、问好责、把好关，捍卫党的纪律的严明性党的权威与法律的权威相互支撑，法律的强制功能和合理的运行模式为维护党的权威提供了刚性力量要通过腐败治理，加快建设宪法监督机制，保证宪法得到公正、严格的执行，并建立完备的国家法律体系要深化行政执法体制改革，健全司法权力运行机制，确保司法机关依法独立公正行使审判权检察权。
2. 腐败治理的制度指向：维护国家治理秩序马克思主义认为，国家的根本目的在于把冲突控制在秩序的范围内秩序的核心内容是阶级统治，即政治统治[12]（P18）国家治理秩序实际是国家政治主体通过权力、组织与机构的运作，制定一系列法律、政策等制度规则，规范权力与权利关系，维护特定的政治秩序就其根本的意义而言，政治秩序就是权力秩序[13]一切形式的政治发展，归根结蒂都是以相对稳定的权力秩序为条件；权力的无秩序，则意味着政治无秩序从一定意义上说，腐败就是践踏公共权力秩序的逐利行为由于分权的不彻底性和制度保障的缺失，权力控制者掌握着对社会主体的绝对支配权，公共权力由天下“公器”变成当权者集团的私有财产，可以私相授受，“利用政治权势谋取经济利益意味着政治的价值观和制度必须服从于经济的价值观和制度于是，政治的首要目的不是为了实现公共目标而是为了攫取个人利益[9]（P51）这些都必然破坏“善治”的权力秩序，降低民众内心对政治秩序的自觉认同完善国家权力运行秩序，维护良性的国家治理秩序必然成为国家腐败治理的应有使命当今中国导致腐败滋生的权力秩序主要表现为三大方面，一是权力腐败，二是权力结构失衡，三是权力过于集中。
解决这三方面问题，有效协调各个阶层的利益，必须在体制上完善国家权力秩序，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系这就要求中国的腐败治理必须树立整体性视野，从完善社会主义权力运行体系的高度，加强相关国家制度建设，推动国家权力秩序的法治化运行要用国家的根本大法或其他基本法律严格区分私人领域和社会公共领域、市民社会与政治社会的界限，规范政府权力运行，完善市场运行体系，强化社会组织诚信建设，从根本上完善权力运行政治生态要在权力结构的内部形成依法限权和相互制约的机制，科学界定上下权力层次的职责和权限，明确同一层次不同岗位的职责和权限，完善权力运行的程序和规则，把权力关进制度的“笼子”里要在权力结构的外部形成有效的监督机制，扩大和保障公民的政治权利，推动权力公开透明运行，让权力在阳光下运行3. 腐败治理的伦理指向：维护国家治理活力国家治理使命要求国家在树立权威、维护秩序的同时，必须创造出两大活力：一是党和国家的活力，二是人民群众自主创新和发展的活力如果一个社会腐败横行、阶层隔阂，升学、考公务员、办企业、上项目、晋级、买房子、找工作、演出、出国等各种机会都要靠关系、搞门道，有背景的就能得到更多照顾，没有背景的再有本事也无法出头，就会严重影响一个社会的发展活力，阻碍党和国家的蓬勃向前。
“在民主国家，贪腐的主要受害者是这个国家的公民，他们承受着腐败造成的所有损失和负担……腐败危害在层层地传递——腐败活动层级越来越高，一直延伸至最高委托人——人民大众——之前 [7]（P33）[HJ2.4mm]腐败治理应当以促进社会公平正义、维护国家治理活力作为生命线而一个国家的治理活力来源于一种比制度更高的规则，即崇尚廉洁的理念和法治观念为内在精神文。