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1、乡镇政府的事权雌模式,困境及纾解党的十九届三中全会把“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”列为深化党和国家机构改革的目标之一。乡镇政 府作为国家治理体系中“简政强镇”事权下放的承接单位和基层治理主体，直接表达着国家基层治理能力。在改革进程中， 乡镇政府面临多重挑战，权责关系的变化也会导致行为选择偏差，出现既与上级政府的期待有所差距又与当地民众的意 愿有所不符的结果。因此，理顺地方与乡镇政府间职责关系，加强乡镇政府的事权承接能力显得尤为重要。一、理论基础：乡镇政府的事权承接模式事权承接是“简政强镇”改革中链接上下级政府的重要环节。在简政放权改革中，分权必将带来基层政府主体职责体 系的调整，而乡
2、镇政府恰恰处于纵向职责体系的底端，其运行效能受体系影响最大，从而导致乡镇政府行为选择阶段性 演变。学者们从理论与实践两方面进行了阐述。倪星和王锐（2018）从现实入手，指出我国目前的权责关系处于“事权 下沉、实权上移”的现况，地方政府普遍面临“有限权力和无限责任”的权责分立状态。叶贵仁和欧阳航（2021）从简政放 权改革运动切入，指出地方政府处于“权虚责实”的悖论之中，“责在块，权在条”的格局导致“权大责小”的鸿沟再扩大。叶 贵仁和陈燕玲（2021）指出，乡镇政府作为权力承接主体，存在承权能力上差异性与延迟性问题。崔凤军（2013）从 三维分权视角指出乡镇政府现实中面临“接不住”又“必须接”的
3、困境，使之基层治理效能低下。由此可见，社会开展阶段性变化会影响权责匹配的情况，而非规范化的权责下放导致地方政府权责配置的现状可 能会偏离应然状态，乡镇政府的事权承接呈现出“主动要权”“被动承责”“互动协商”三种模式。（一）“主动要权”行为模式当乡镇处于经济快速开展阶段时，乡镇领域由于缺乏独立的行政执法权限，基层治理普遍存在“看得见的管不着、 管得着的看不见”的问题。权责配置总体可概括为“权小责大”四个字，“权小”是指乡镇政府在城建、市貌等本职工作中所 具有的行政执法权微乎其微；“责大”是指乡镇作为基层政府担负着推动地方经济社会开展和为广大居民直接提供公共服 务的广大职责。随着经济社会的快速开展
4、，这种“权小责大”的权责配置给行政执法带来的问题日益凸显。因此在属地管 理的职责要求下，乡镇政府有意识主动“要权”“承权”，以便于其处理公众事务、降低管理本钱、提高工作效率。为满足乡 镇政府自身的治理需求，突破“权小责大”的困境，乡镇政府在权力下放过程中的行为选择呈现主动状态。（二）“被动承责”行为模式当社会经济稳定开展时，国家开展的目标开始转变，基层政府被要求更注重责任与风险。此时，乡镇权责配置体 现为“责大权虚”。镇域因社会开展阶段需要承接更多的社会经济管理权限；县域因层级关系可有意识的“挑权避责”，具有 “转责”“避责”倾向。最终造成乡镇政府在放权改革中处于被动无限承责状态，而问责机制不
5、到位使其存在“选择性执行”“共 谋行为”等问题。当乡镇政府对事权承接消极，缺乏主观能动性时将关乎整个基层治理的运行，可能造成办事效率低下、 损害公共利益等等。（三）“互动协商”行为模式中国进入新时代开展阶段后，简政放权改革中“权责匹配”是地方一乡镇两级政府最理想的权责配置状态。党的十九 届四中全会重申的“国家治理体系与治理能力现代化，是一种综合的体系性目标，权力与责任在其中构成一对典型的要 素组合，权责之间实现统一也成为必然趋势。一个责任型政府应当做到“权力是责任的保障，责任是权力的目的；权力与 责任在量上对等，在质上匹配”（梁栋，2011） o对乡镇而言只有当权责一致时，才能保证组织机构有效
6、的运转，高效 执行上级的政策与任务，及时满足民众的需求。此时，乡镇一地方政府处于平稳良性状态，科学的权责对应体系与绩效 管理挂钩，促使乡镇基层地方治理效能提升。二、案例表征：江苏省Z镇政府的事权承接模式演变及行为逻辑Z镇是江苏省C市的区划大镇，也是国家建设部确定的五百家重点建设小城镇之一。在基层治理创新上，Z镇不 但是江苏省首批成为基层综合行政执法的试点镇域之一，而且是率先向市政府提议要求权力下放，主动“承权”的乡镇。 自2015年开始，Z镇先后出台了省政府法制办公室关于C市开展镇域相对集中行政处分权试点工作的复函市政 府关于C市开展镇域相对集中行政处分权试点的批复等十多份与放权相关的政策文件
7、，将审批权、检查权、处分权等 大量行政执法权限下放至镇（街），乡镇对于承权态度由主动转为被动。（一）Z镇政府的事权承接模式及演变为进一步落实十八届四中全会有关深化行政执法体制改革精神，切实解决权责交叉、多头执法等问题，有效降低 行政执法本钱，增强基层治理效能。在2015年4月，C市应乡镇主动要求在全镇域实施了以相对集中行政处分权为主 要内容的综合执法试点工作，并于4月底按相关文件时间节点要求完成了 300多项C市第一批镇域综合执法集中行使 行政处分权限下放。C市人民政府办公室于2016年11月4日再发布市政府办公室关于开展第二批相对集中行使行政处分权工作的 通知（以下简称通知）。首先，除了明确
8、各镇人民政府（街道办事处）行使下放的行政处分权以外，一并下放行 政处分权相关的日常监督管理权限，且市级执法部门在监督检查过程中假设发现在下放权限内的违法行为应及时移交所在 镇人民政府（街道办事处）立案查办。其次，增添市国土局、文广新局、民防局、商务局四个下放权力职能部门，整合 更多内部资源，拓宽基眉综合行政执法的业务面。再次，面对行政执法人员短缺问题，根据“任随事走、编随人走”的原 那么，合理调配执法力量。最后，确定设立双月会商制度和即时会商制度对综合行政执法改革试点中存在的争议与问题进 行交流、汇总与商讨。通知是对乡镇综合行政执法改革试点工作中存在问题的及时调整，表达基层政府间积极主动 的动
9、态沟通。2020年4月，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见（以 下简称实施意见），C市启动新一轮市政放权改革。本次改革动因归于上级的改革要求，在上级改革要求下呈现出 权力不断“下沉”的现象。此时，乡镇政府面临改革处于被动地位而不在是上一阶段由自身需要产生的主动行为。“上级放” 和“下级承”成为一个单向机械的改革过程。乡镇政府笼杂的权力数量、巨大的职责压力与基层有限的治理能力之间形成 冲突矛盾，这种张力使乡镇政府行为选择趋向被动。（二）Z镇政府事权承接模式演变的行为逻辑基于整理与分析Z镇综合乡镇执法改革的历史脉络与实施过程，从镇域主体角度出发对案例进
10、行解读，探究其原 因应从乡镇主体行为选择变化背后的多重逻辑展开。将乡镇行为选择归纳为两大阶段：一是主动行为阶段，即对权力存 在诉求、责任自担、经济开展要求等因素促进下的行为偏好；二是被动行为阶段，主要包含“承责”过重、危机风险等条 件的制约下行为趋向。1 .治理逻辑从治理场域来看，基层治理是国家治理体系的核心，具体操办各项行政事务，涉及行政管理的方方面面，所以治 理效能逻辑占乡镇政府主动行为选择的主导方面。随着改革开放的深入，各地经济开展稳健，基层社会治理的重要性与 复杂性突显，客观上需要乡镇承当起越来越多的社会管理职能，如市场监管、平安生产和生态环境保护等，其中每一范 畴都需要假设干职能部门
11、行政执法资源、人员的整合。而我国乡镇政府一直处于人少、权小、责大的境况，就是由于执法 实践需求大与执法权小之间的不协调，形成了“看得见的管不了，管得了的看不见”这种的基层治理问题。深化综合行政 执法改革必须从基层治理角度解决乡镇政府“权小责大”问题。第一，要赋予乡镇政府必要的行政执法权限来满足基层行 政执法的实际需求。第二，要优化基层行政执法的资源配置，符合社会开展阶段的需求。2 .利益逻辑地方中小企业往往是镇域的被行政执法方，在重复执法、多头执法的问题上都是无法进行合理的自我保护与维权。 理论上，基层综合行政执法应为地方经济开展保驾护航，营造良好营商环境，保障企业和谐健康开展，并不是以惩戒为
12、 目的。现实中，大量中小民营企业的崛起需要加大管理力度而且行政执法体制中存在权责不清、多头执法、执法缺位等 问题，使市场倒逼乡镇综合行政执法进行改革。当镇域经济总量到达相当水平，工业产值比重远超过农业产值时，经济 利益逻辑必将成为乡镇主动行为选择的副逻辑。3 .责任逻辑首先，在实施意见中明确指出：“除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇和街道的机构 原那么上实行属地管理”。属地管理原那么是从地缘性概念中衍生出来的行政管理原那么，它帮助行政机关在行政事务处理中的 分工和权限划分。在我国，从宪法和组织法意义上，属地管理是以行政区域划分为基础的，相应的行政区域自然就负有 本行政区域内
13、相关行政事务的管理职能（卢护锋，2020） o基于属地管理原那么，乡镇政府理应是承当行政执法责任的主 体。属地管理原那么是属地责任逻辑的大前提，是解决“权”“责”别离的现象推进基层综合行政执法改革的逻辑之一。其次， 党的十九届五中全会提出，加快开展现代产业体系，推动经济体系优化升级。乡镇政府在新开展阶段中必须以“平安”与“环 保”为抓手，扮演地方产业优化升级的角色，承当越来越多的专项整治类事权，责任随之加重。再次，伴随简政放权改革, 便民服务类事权与处分执法类事权的下放范围扩大，乡镇所负的职责也越来越多。基层政府事务繁杂沉重，乡镇政府超 载的责任压力逻辑导致乡镇在改革运动中行为选择渐渐由主动转
14、向被动。4 .风险逻辑深化基层综合行政执法改革无法防止权力下放过程中乡镇综合执法局部门权力的扩大，而权力的扩大意味着相对 的利益化，行政执法风险也紧跟而来。首先，最为令人警醒的就是廉政问题。权力异化常常导致腐败，假设想要腐败无限 接近于零，就需要有相应“度”的权力，同时增强监管科学评估。职责那么是减数，应根据实际需要保证其与自由裁量权的 成比例增长（谭波，2020）,简单而言，就是要做到权责一致。其次，避责是人的天性使然，乡镇存在“多做多错”的思 想与选择性执法行为出现。避责一定会造成社会公平性问题，甚至直接损害局部群体性利益。乡镇无论是出于对腐败的 担忧还是对避责的忧思，本身为了降低风险都不
15、愿再承当过多的责任。外加经济与社会管理事务繁多，镇域可谓是“小马 拉大车”难以为继。因此，基于风险副逻辑，乡镇在上级放权赋能进程中更为被动，意愿再次降低。三、困境梳理：乡镇政府承权过程中的问题与冲突调研发现，以上四类逻辑在现实中并不是独立运行的，存在同时并行的情况，当逻辑难以自洽时就会产生矛盾冲 突，增加乡镇政府的统治风险，降低治理效能。（一）权力与职责不当匹配上级政府作为放权改革的主要决定方将职责下沉至乡镇。另外，改革过程中，权力和责任的配置存在时间间隔， 导致乡镇存在责权别离情况引发基层治理的短期性与消极性，影响治理长效机制与可持续开展。Z镇的改革中，第一， 多头领导考核，一局行政执法，权
16、小责重。由于镇域综合执法是一个综合性的执法部门，缺乏一个上级业务领导部门。 除了上级法制办负责业务指导外，城管、住建、规划、安监、环保、人社、计生、市场监督管理等部门都有职能与镇域 综合执法局关联，镇域综合执法局在开展执法工作的过程中也需要这些部门的业务指导。但是，由于缺乏有效和统一的 协调，所以部门只能各自开展各自的指导和考核，这不仅导致职责认定分散，而且归类混乱，还造成基层政府内部权责 不匹配、不同步、不明确。同时，对镇域综合执法局而言，一旦各自部门出台各自的考核细那么，会形成一个部门应多数 项考核要求的局面，迫使镇综合执法局疲于应付。第二，职责杂多，人员缺少。基眉行政执法人员除了负责行使平安生 产、卫生监督等方面的行政处分权之外，还承当着城管、城建两个方面的日常管理职能。且基层行政执法人员编制一直 短缺，在日常工作中都会出现分配安排上的困难。“事多人少”压力下，这对于各项执法任务的开展以及案件的办理都产 生了不利影响，严重阻碍
