“服务吸纳社会"服务型治理的实践逻辑 田鹏Summary：基于N市L社区的个案分析，从治理结构转型与治理体系创新两个维度考察现代社会工作服务型治理的实践逻辑人口流动导致传统乡村治理体系失效，倒逼基层社区治理结构转型;通过阵地建设优化社区服务供给结构，主动创新社区治理体系服务型治理的基层实践逻辑是“服务吸纳社会”，具有基础性、服务性、协助性和授权性等基本特征，且作为社会工作组织服务型治理实践逻辑的“服务吸纳社会”是一种行政授权下的委托型治理服务吸纳社会”意在超越传统国家社会理论视域，将现代社会工作视作基层社会治理体系和治理能力现代化的有机组成部分Key：服务型治理;服务吸纳社会;实践逻辑：C916 ：A ：1671-523X（2019）03-0071-07一、问题提出作为一种新型协同治理模式，社会工作参与社会治理具有基础性、服务性、协同性等实践特征因此，就协同机制和参与模式而言，社会工作的协同参与治理是一种新型服务型治理所谓服务型治理，是指社会工作机构通过承接政府委托的服务任务，利用政府和社会资源向困难群体、特殊群体和有需要人士提供专业服务，缓解和解决他们在基本生活方面问题的社会治理行动。
这种服务可以解决服务对象的困难和基本生活问题，解决社会矛盾和社会问题，可以通过服务促进政府、社会、社会组织和服务对象之间的互相沟通、协商和共识，也有助于社会领域特别是社会保障领域公共秩序的形成因此，无论从治理主体、治理内容抑或是治理手段来看，基于专业价值观和工作方法的新型治理机制——服务型治理已成为社会工作发挥协同治理作用的显性路径，逐渐引起学界和政界的共鸣，并得到基层实务工作者的认同系统爬梳学术界关于服务型治理的既有研究发现，当前关于服务型治理的学理探讨主要集中在基层社区服务模式和治理体系创新实践中，即如何有效发挥专业社会工作的服务型治理功能，进一步优化社区服务供给模式并创新基层治理体系、提升社区治理能力比如，有学者基于深圳市社区服务中心运作机制的实证研究指出，作为服务型治理的推进模式和实践载体，社区服务中心发挥服务型治理功能的模式与路径是“融入一服务一孵化”也有研究者基于深圳市坪山新区社会治理与服务创新研究，提出服务型治理的推进模式和实现路径，即积极构建枢纽型服务平台，推动社区服务向非行政、多元化、专业化转变，采用“政府购买、民间运作”的方式引入专业社会服务，创新性建立一套专业服务规范化体系，从而走出一条“社会参与、专业引领”的社区服务和基层治理之新路径。
反思性审视关于服务型治理的既有研究发现，无论是社区服务中心通过“融人一服务一孵化”的嵌入模式抑或是“政府购买、民间运作、社会参与、专业引领”的新型社区服务模式和基层治理体系，均积极探索专业社会工作的协同机制，发挥服务型治理功能的运作模式和实现路径就理论预设而言，既有研究均假设当前基层政权建设过程中具有服务型治理的内生诉求和现实需要，并基于专业社会工作与社区服务、社会治理在功用和效能上存在的内在契合性和耦合性，进而从学理层面构建服务型治理的基层运作模式和实现路径当前，既有研究进路将服务型治理在基层社区实践的内生逻辑视作不言自明的社会事实这一理论预设并不利于系统性考察作为一种理论视角和分析框架的服务型治理之理论效度，也无法客观全面地检视现代社会工作发挥服务型治理功能过程中面临的诸多制度冲突和现实困境，如从政府包办到政府购买的转型过程中，专业社会工作组织角色功能定位不清、职责权限难以界定等换言之，要解释当前专业社会工作面临的嵌入困境，必须首先回答基层社会治理为何需要社会工作发挥协同作用这一实践问题，并论证社会治理体系和治理能力现代化建设与专业社会工作发展这一深层逻辑关系问题，而这恰恰是学术研究的薄弱点。
而不系统考察“基层社会治理创新为何需要社会工作介入”这一实践问题，且仅仅将服务型治理理论及其实务模式视作自我证成的客观存在，则无法客观全面揭示当前社会工作职业化道路的深层次矛盾和实践困境因此，笔者认为，系统探讨服务型治理的内生逻辑，一方面有利于深刻揭示基层社会治理转型及其创新与现代专业社会工作发展的实践关联以及理论契合;另一方面，也能为服务型治理理论提供必要的实证注解，并进一步检视其经验限度以及理论效度质言之，笔者采用服务型治理的内生实践逻辑分析视角，既有利于检验其理论效度和经验限度，也有助于进一步厘清中国社会工作从弱自主嵌入走向深度嵌入所面临的制度困境和实践冲突因此，基于N市L社区个案分析，本文从人口流动后“乡政村治”治理体系失效倒逼治理结构转型和作为服务吸纳机制的阵地建设两个前后关联的过程，系统性考察服务型治理在基层社区的实践逻辑二、人口流動与“乡政村治”：治理结构转型2015年N市J新区被确立为“新型城镇化示范区”和“长三角地区现代产业集聚区”《J新区发展总体规划（2015-2025）》明确提出，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，有序推进农业转移人口和其他常住人口在新区落户并享受基本公共服务，提升“新城一新市镇一新社区”新型城镇体系。
因此，作为J新区总体发展规划的配套工程，N市新型城镇化发展明确坚持“农村人口向城镇集中、居住向规划社区集中、工业企业向园区集中”的推进模式L社区正是在“迁村腾地、集中居住”的背景下诞生的实践中新型农村社区建制类型主要包括“一村一社区”“一村多社区”“多村一社区”‘集中建社区”“社区设小区”等基本模式而L社区正是采用“撤村并居、集中建社区”的推进模式，将Q街道辖区内因新区建设产生的拆迁户和部分被征地农民集中迁建安置，采用“多村一平台”的社区服务供给模式，着力打造均等化公共服务体系L社区规划单体楼栋住宅6幢，1幢分为3个单元，每单元33户，共计规划1566户同时，由于L社区地处N市地铁规划沿线，流动人口聚集现象十分明显，截至2018年2月，已完成搬迁安置905户，约占规划总户数的57.8%，其中352户为Q街道辖区内不同行政村村民，约占已入住户数的38.9%，非Q街道辖区居民553户，约占已入住户数的61.1%所谓“乡政村治”是中国农村政治体制由人民公社时期的政社合一向政社分离转型而形成的权力格局和政权体系，即国家基层政权设立在乡镇一级，乡镇以下则实行村民自治换言之，乡镇党政机关、村党支部和村民委员会就成为“乡政村治”治理体系下农村基层治理的重要主体。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项;同时，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作显然，“乡政村治”治理体系下的乡镇政权和作为自治主体的村庄之间是‘指导一协助”关系同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主管理、民主监督;同时，村民委员会的职责是办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议因此，传统“乡政村治”治理体系下农村社区治理和服务供给主体主要是作为自治单元的村集体但随着新型城镇化进程的进一步加速，人口向社区聚集及社会流动趋势日趋显著，人户分离、户籍人口与非户籍人口社会矛盾和利益冲突对传统“乡政村治”治理体系和基于村集体的服务供给模式提出了新挑战笔者在实地调查中发现，L社区人口结构日趋复杂，一方面，约40%的已入住户为J新区Q街道下辖的不同行政村村民，呈现出不同村籍人口混合集中居住的格局;另一方面，约60%的已人住户为非N市居民，本地人与外地人、户籍人口与非户籍人口“倒挂”现象和“二元社区”问题均十分明显。
因此，无论是传统社区治理结构抑或服务供给模式均无法有效满足自我管理和自我服务的现实需求;换言之，传统“乡政村治”治理体系在L社区面临一系列结构矛盾和制度冲突第一，村庄撤并、集中建居使得传统“乡政村治”政权结构下的村落治理失去必要的社会基础，基于地缘村籍关系的治理模式难以维系有研究指出，撤村并居过程中“村改居”的文本制度与实践规则发生不同程度分离，村民委员会既无法有效延续村治模式下的基本功能，转制后的居民委员会也难以真正发挥其应有的治理功能在L社区实地调查中发现，随着迁村腾地集中居住的进一步推进，村落共同体的地域边界日渐模糊换言之，“村落的终结”直接导致传统村民委员会的治理功能和基于村社集体的服务模式均难以有效维系，无法满足农民集中居住后对社会综合治理体系和基本公共服务的现实诉求L社区副主任、原S村主任ZB告诉笔者：“不同村庄的村民集中统一安置有利也有弊，虽然有效节约了宝贵的建设用地指标，但是这种混合集中安置方式也把原来的村落结构都打散了，不仅对传统村庄治理模式造成了不小的冲击，也对当前转制社区的基层社会综合治理带来了新挑战③因此，打破传统“乡政村治”政权格局，构建新型社区治理模式和公共服务体系就成为村庄撤并和集中建居后社区治理结构转型的首要任务。
第二，农民市民化进程中的人户分离进一步加剧了传统村社福利分配机制和集体资产经营模式的式微，基于地缘村籍的政社关系、政经关系难以有效满足自我管理、自我服务的民主自治诉求实践中的集体资产经营模式主要包括双层经营、集中经营、合作经营等同时，就政经关系而言，农村集体经济组织存在“政经不分型”“政经分离型”“半分半合型”等多种关系类型和实践模式笔者在实地调查中发现，随着J新区长三角现代产业集聚区示范工程的快速推进，Q街道农民市民化进程进一步加速，辖区内非农就业人口比例迅速提升同时，快速城镇化也使得村社集体资产尤其是土地资产的非农化收益急剧增加L社区副书记、原H村支书WY告诉笔者：“农民住到新社区，也都能进厂上班，不再从事农业生产，集体资產如何管理、土地收益如何分配、集体福利如何延续、村民自治如何落实，面临一系列问题，这些问题必须从创新体制机制人手解决因此，突破传统地缘村籍导向的政社关系、政经关系，创新村社福利分配方式和基层民主实践形式，构建政治民主与经济民主相互独立又功能耦合的新型社区治理结构和经营模式，就成为村庄撤并和集中建居后社区治理结构转型的另一重要实践内容第三，户籍人口和非户籍人口形成的“二元社区”以及本地一外地人口结构倒挂，导致常住人口和流动人口无法有效参与基层社区综合服务管理，社区认同和社会融合面临制度障碍和现实困境。
有研究指出，实践中的农民集中居住区呈现“无主体半熟人”（Unconscious Society of Semi-Acquain-tance）运作逻辑，即农民集中居住过程中‘脱身不脱根”与“半嵌入”辩证作用的社区运作逻辑笔者在实地调查中发现，实践中L社区运作逻辑不仅因Q街道不同行政村村民“大杂居、小聚居”的特殊居住结构而呈现“半熟人化”，且由于居民委员会无法真正有效发挥其应有治理功能而导致居民主体意识和社区公共精神缺乏，治理主体‘‘无主体化”的实践特征十分显著同时，大量非户籍流动人口的集聚也使得L社区本地一外地人口结构倒挂，“二元社区”运作逻辑特征日趋明显，这也给基层综合治理和社区公共服务带来了新挑战Q街道党工委副书记JD告诉笔者：“如何让L社区流动人口享受均等化的基本公共服务，不仅关系到这部分人的切身利益，也是衡量J新区新型城镇化发展质量的重要指标所以，有序推进非户籍人口，尤其是流动人口积极参与社区事务管理，变村民自治为居民自治就成为L社区面临的重要挑战因此，突破传统地缘导向的户籍—非户籍二元对立关系，创新流动人口基层民主参与体制机制，依法有序参与社区服务管理，从而构建居民自治与多元主体参与有机结合的新型社区共建共享治理体系，就成为村庄撤并和集中建居后社区治理结构转型的又一重要实践议题。
概言之，随着新型城镇化进程的进一步加速，基层社区结构呈现多元化、复杂化等实践特征，对传统“乡政村治”政权体系和。