日本自卫官的社会保障制度 张继元Summary：日本自卫官社会保障制度的发展走了一条与众不同的道路：从保障普遍性风险的制度框架内起步，在加强职业特殊性风险保障的同时，提升普遍性风险保障的统筹层次，形成了目前的制度体系普遍性较强的经济保障方面，跨职域的一体化年金体系彻底解决了制度衔接问题职业特殊性较强的医疗、工伤保障方面，无缴费型保障（2法）①+社会保险+互助共济保险②+团体医疗保险的多层次结构为自卫官提供了充足的因公、因私伤病的保障日本自卫官社会保障制度的一体化年金制度、互助共济保险、有“还付金”激励机制的团体医疗保险等政策，对完善我国军人社会保障制度有着重要的参考价值Key：军人社会保障;自卫官;社会保险;团体商业保险;共济保险：F840.61 文献标志码：A ：1007-9092（2020）03-0077-008一、引 言军人是一种肩负保家卫国责任的特殊职业，因此构成了一个有着特殊风险的社会群体③军人社会保障是军人安心从事高强度、高风险任务的坚实保障，不仅关系着国家军事力量的再生产，还和社会稳定、经济发展、国力强盛有着密切的关联在很多国家，军人社会保障被设计为一个独立的社会保障体系，很好地解决了特殊性风险，但是当军人退役后，身份从特殊职种转为一般民众时就面临了制度接续等问题。
与大多数国家不同，日本的自卫官社会保障制度走了一条迥然不同的发展道路根据和平宪法，战后日本不能拥有军队，只能拥有自卫功能的自卫队，所以自卫官虽然从事军事、救灾等高风险工作，但其性质为特殊职务公务员因此，现代日本自卫官社会保障不能基于其职业特殊性建立，而是以普遍性较强的公务员社会保障体系为基础，逐步探索满足自卫官特殊性需求的制度，从而建立较为完善的多层次社会保障体系日本的自卫官社会保障经过两次重大的修改，目前形成了厚生年金+公务员共济组合制度+2法+补充保障（互助共济保险+团体商业保险）的社会保障制度架构，很好地覆盖了自卫官所面临风险的特殊性和普遍性，实现了社会保障制度的无缝衔接因此，在如何完善军人社会保障普遍性制度建构，特别是军地衔接等方面，日本自卫官社会保障制度对完善我国军人社会保障制度和退役军人事务管理有着重要参考价值本文首先梳理日本自卫官社会保障制度演变的历史脉络，在此基础上整理日本自卫官社会保障的制度架构，然后从特殊性与普遍性的视角探讨日本经验对我国军人社会保障制度建设的启示二、日本自卫官社会保障的历史沿革社会保障制度中，与职业特殊性紧密相关的是医疗保障、工伤保障等，而与职业特殊性关系较弱、各职业之间普遍性较强的是年金等制度。
医疗保障、工伤保障是在缴费的同时享受保障的制度，现役期间伤病风险与工作属性紧密相关，而且现役期间的伤病对退役退休后的医疗开支的影响也很显著，因此医疗保险及工伤保险制度可以看作是特殊性较强的社会保障制度而年金是工作期间缴费退休退役后享受保障的制度，退役退休后，个人的职业特殊性需求变弱，普遍性需求最为显著，因此年金制度可以看作是普遍性较强的社会保障制度现代日本自卫官社会保障的历史发展可以看作为普遍性与特殊性分离的过程，即年金制度脱离特殊性制度实现跨职域统一的制度，而医疗保障、工伤保障等保留在特殊性制度架构内，并通过互助共济保险与团体商业保险等多层次结构，加强对特殊性需求的保障根据年金制度的这一变化过程，日本自卫官社会保障制度历史大致可以分为如图1所示的三个时期，制度建构时期（1950—1959）、职域保险时期（1959—2015）和年金一体化时期（2015—现在）1950年至1959年期间，日本政府逐步建立了现代军事体系——自衛队，并连续出台多项法律政策，建构了现代自卫官社会保障体系这一体系维持了半个多世纪，2015年年金制度和一般企业员工的厚生年金制度合并，形成目前的制度框架制度建构时期（1950-1959）是随着日本自卫队的建立，不断新增自卫官社会保障制度的过程。
尽管自卫官社会保障必须在公务员社会保障框架内发展，但是这一时期建立了很多针对职业特殊性的制度第二次世界大战后，1945年日本彻底解体了军队，撤销了军事机构但是随着朝鲜战争的爆发，美国对日本非军事化的态度发生了变化葛原和三：《朝鲜战争与警察预备队：美极东军对日本防卫力形成的影响》，《防卫研究所纪要》，2006年第3期于是，根据《和平宪法》和相关国际条约规定，日本政府在1950年颁布《警察预备队令》，建立了陆上自卫队前身国家警察预备队《警察预备队令》第八条规定警察预备队职员是特别职务的公务员，同时规定队员适用《恩给法（大正十二年法律第四十八号）》和《国家公务员共济组合法（昭和二十三年法律第六十九号）》（旧国家公务员共济组合法）以及国家公务员的退休金等法律这一时期的自卫官社会保障是职种分割的制度旧国家公务员共济组合法是面向非现业公务员（不从事现场工作的文官）的共济组合法，而从事现场工作、风险相对较高的自卫官则适用《恩给法》基于《恩给法》的恩给制度是以政府财政为主要财源，包括医疗、年金等功能的综合性社会福利制度该制度是1875年以佐贺之乱和出兵台湾为背景，日本陆军和海军先后分别建立的国家保障制度。
1884年《文官恩给令》施行，文官也纳入受益对象范围，并在太政官设置了恩给局但军人的恩给制度仍然分散，直至1890年日本《军人恩给法》出台，军人的恩给制度实现一体化军人恩给制度出台后，日本还相继出台了教育职员恩给制度、警察监狱职员恩给制度、宫内职员恩给制度为了将分散的各公务员恩给制度统一到同一制度框架内，日本政府在1923年出台了《恩给法》，实现了制度的一体化具体保障项目包括年金性质的普通恩给、增加恩给和一时恩给，医疗保障性质的伤病赐金，社会救助性质的扶助金和一时扶助金等日本的恩给制度详见总理府恩给局：《恩给制度史》，大藏省印刷局1964年版;吉原健二、畑满：《日本公共年金制度史：战后七十年、皆年金半世纪》，中央法规出版社2016年版1950年日本政府頒布《警察预备队令》，建立了陆上自卫队前身国家警察预备队《警察预备队令》第八条规定了警察预备队的职员是特别职务的公务员，同时规定队员适用《恩给法（大正十二年法律第四十八号）》和《国家公务员共济组合法（昭和二十三年法律第六十九号）》以及国家公务员的退休金等法律1951年日本政府建立了国家警察预备队共济组合，同年出台了《国家公务员灾害补偿法》，因公务的伤病保障由恩给制度转为由该法提供无偿保障。
1952年日本政府建立了海上警备队，并将国家警察预备队改为保安厅保安队1954年日本政府出台了《自卫队法》，建立了由陆上自卫队、海上自卫队和航空自卫队组成的完整的军事系统，同时建立了负责自卫官福祉事务的防卫厅共济组合1955年日本政府出台了《防卫省职员工资等相关法律》及《防卫省职员工资等相关法律施行令》，规定了自卫官因非工伤病在防卫医科大学附属医院、自卫队所属医院或相关诊所就医所需医药费、手术费以及护理费用都由政府负担职域保险时期（1959—2015）是取消现业（从事现场工作）与非现业（不从事现场工作）职种特殊性、公务员体系内相对普遍的公务员共济组合制度为主的社会保障体系时期1959年日本政府出台了新《国家公务员共济组合法》，结束了自卫官因职种不同分别享受恩给制度和旧国家公务员共济组合制度的分割格局，实现了自卫官社会保障制度的一体化，同时年金制度从以国家财政为财源的恩给制度转型为以社会保险为筹资方式的职域保险制度，从而奠定了日本自卫队社会保障制度的基本框架新国家公务员共济组合制度基本采用的是社会保险的形式，保留了国家公务员特殊性的职域制度的特点在该法第一条就规定“（本法是）为了国家公务员及其遗属的生活安定和福祉提升为目的，包括短期及长期给付和福祉事业的综合性的社会保险制度”，也是“为了有利于公务的高效运营，适合国家公务员工作特殊性的职域制度”。
这一以国家公务员共济组合制度为主的自卫官社会保障体系一直维持到2015年年金一体化时期（2015—现在）是普遍性与特殊性制度分离的过程，即年金制度进一步提高普遍性程度，脱离原有职域性制度，实现了跨职域统一年金制度，共济组合制度合并到厚生年金，但医疗保障及工伤保障等仍保留在职域性保障年金制度一体化的背景是国家公务员共济年金与企业员工的厚生年金之间，无论给付条件、给付水平还是国库负担比例都不相同，制度之间公平性存在一定问题在经济高速增长时期，各制度尽管存在差距，但二者都在不断提高待遇水平，公平性问题并不是最突出的1973年石油危机爆发，日本结束了经济高速增长，少子高龄化更是加剧了财政压力以及制度的可持续性问题，因此制度间不公平问题便凸显出来了，特别是包括自卫官在内的公务员共济年金与厚生年金这两者之间的“官民格差”问题备受关注神代和欣：《退职给付的官民比较与国际比较》，《劳动政策展望》，2017年第12期在这样的背景下，为了“公共年金制度整体的长期稳定和整合性”，日本政府从1984年开始讨论并逐步缩小年金制度之间的“官民差距”，并最终于2015年10月1日将国家公务员共济年金合并至厚生年金，实现了年金制度一体化。
由此，日本自卫官社会保障的制度框架基本成型三、日本自卫官社会保障的制度框架与主要内容日本自卫官社会保障的制度框架是，对于各职业之间区别较小、普遍性较强的退役退休后的经济保障需求，日本通过建构跨职域一体化的年金体系进行保障;对于职业特殊性较强的医疗、工伤等保障需求，日本通过无缴费型保障（2法）+社会保险+共济保险+团体商业保险的形式进行保障一）普遍性较强的经济保障：一体化的年金体系2015年以后，自卫官等日本国家公务员和企业职员一样强制性加入厚生年金，并自动成为国民年金第2号被保险者，从而形成了如图2所示的三层年金保险体系第一层是国民年金，第二层是厚生年金的工资比例年金部分，第三层是厚生年金中相当于企业年金的退职等年金给付部分第一层的国民年金是定额保费的基础年金，参保对象为在日本居住的20岁到60岁以下的所有人，包括持有长期居住签证（1年以上）的外国人自卫官在入伍后加入厚生年金，自动成为国民年金的2号被保险者，国民年金部分缴费会自动从工资中扣除国民年金的保费为每月16340日元（2018年的金额），最低缴费年限10年，从65岁开始支付基础年金，缴费满40年可以领取满额给付，2018年满额给付月额约为64941日元（年额为779300日元）厚生劳动省年金局年金课：《2018年度年金金额修改通知》，https：//www.mhlw.go.jp/content/12502000/000468259.pdf，2018年1月18日。
缴费期限不满40年的按照比例领取减额给付国民年金又分为老龄基础年金、残障基础年金和遗属年金三类考虑到残疾人由于医疗、护理等方面开支大于健康人，所以1级残障者的给付金额乘以1.25给付日本年金机构：《残障基础年金领取条件、支付开始时期及计算方法》，https：//www.nenkin.go.jp/service/jukyu/shougainenkin/jukyu-yoken/20150514.html，2019年4月1日同时对依靠死者收入维持生计的（1）有子女的配偶与（2）18岁以下子女或20岁以下1级或2级残障子女，国民年金基金提供遗属年金考虑到抚养子女会增加家庭开支，所以在残障基础年金和遗属年金中设置了子女加算子女加算的具体方法为第1和第2个18岁以下子女或20岁以下1级或2级残障子女每个人每年增加224300日元，从第3个孩子开始每个增加74800日元日本年金机构：《遗族基础年金领取条件、支付开始时期及计算方法》，https：//www.nenkin.go.jp/service/jukyu/izokunenkin/jukyu-yoken/20150401-04.html，2019年6月10日。